国外养老保障实践：国际经验回顾

一、国外养老保障制度概述

1889年德国颁布了《老年和残疾社会保险法》，标志着现代意义的养老保险制度的确立。随后，各国纷纷效仿德国建立了养老保险制度，如丹麦于1891年、瑞典于1903年、澳大利亚于1908年、英国于1909年、美国于1935年相继建立了社会养老保险制度。新加坡、印度、墨西哥、马来西亚、中国等发展中国家在第二次世界大战后分别建立了自己的养老保障制度。截止到20世纪末，世界上已有166个国家建立了社会养老保障制度。社会养老保障制度在这100多年的发展过程中，逐步走向完善。然而，由于社会制度、经济发展水平、文化传统等的差异，各国所建立的养老保障制度也各不相同，按照政府、企业和个人在养老保障中的权利和义务，可以将世界各国的养老保障制度粗略概括为四种模式：保险保障型、福利国家型、完全积累型和国家保险型。

二、国外养老保障制度的主要模式

（一）保险保障型

保险保障型养老保险制度诞生于德国，是世界上大多数国家实行的养老保险方式。它是通过立法来规定养老保险相关人的权利和义务，受保人在职期间必须按规定缴纳一定的养老保险费，受保人达到规定的退休年龄后，可以按规定享受养老保险金的权利，强调权利和义务对等的原则。当养老保险金入不敷出时，国家通过财政拨款方式给予补贴。保险保障型模式的主要特点：一是享受养老保险的前提条件是必须缴纳养老保险费，没有交纳养老保险费的人无权享受养老保险；二是养老保险的资金主要来源于雇主和雇员的缴费，政府只提供部分的财政补贴，养老保险的管理和运营经费由政府承担；三是养老保险的给付水平与受保人缴纳的养老保险费直接相关，受保人缴纳的养老保险费越高，退休时享受到的养老保险待遇越高；四是保险保障型养老保险模式一般采取现收现付的财务模式。

德国是最早实行保险保障型养老保险模式的国家。德国的养老保险覆盖范围较广，德国规定劳动者必须强制参加养老保险。德国养老保险制度主要由法定养老保险、企业补充养老保险和私人养老保险三部分组成。目前，德国法定养老保险、企业养老保险和私人养老保险所支付养老金的比例大约分别为70％、20％、10％。法定养老保险是德国养老保险制度的主体，有超过80％的从业人员是法定养老保险的成员。德国法定养老保险的资金来源于雇主、雇员的缴费和政府补贴，其主要来源于雇主和雇员的缴费。缴费的额度为工资收入的一定比率，政府根据养老保险的需要实时调整缴费率。近年来，德国养老保险缴费率总体呈现上升态势，1993年为17．5％， 1994年为19．2％，1997年为20．3％。2008年，一般法定养老保险的费率为19．9％，矿工联合会养老保险的费率为26．4％，雇主和雇员各缴纳一半。当雇员的收入低于收入下线，保险费由雇主单独支付。当雇员的收入超出收入上线，则超出部分不用缴纳保费。德国养老金采取的是现收现付制，近年来，随着人口结构的变化，德国的财政负担不断加重，于是，德国政府计划，到2030年法定养老保险的缴费比例将由目前的19．9％提高至22％，到2020年退休人员领取养老金占工资的比例由现在的平均53％降为46％，到2030年进一步降至43％。

美国是保险保障型国家的代表，强调个人在养老保险中的作用，弱化政府在养老保险中的功能。美国1935年建立社会保障体系主要是为了解决大萧条带来的失业问题，所以美国社会保障从建立之时起，就带着深厚的公共经济政策的色彩。在美国公共养老社会保障供给制下，建立最早的社会保障制度是老年、遗属和残障保险计划（OASDD），它是由美国社会保障管理局管理与运作的公共养老社会保险计划。美国养老保险的资金主要来源于企业和个人的供款。美国规定的社会保障工薪税率为12．4％，雇主和雇员各负担50％，即6．2％，按工资收入的6．2％交纳社会保障工薪税。自由职业者按12．4％交纳社会保障工薪税。月收入低于某一额度的，免交社会保障税，月收入高于某一额度的，高出的部分也不用交社会保障税。美国是联邦共和制的国家，由于各种因素的影响，美国各个地区、不同雇主的老年人、社会保障福利水平差别较大。在美国公共养老体制下，老年社会保障福利计算主要有两个标准，即基本福利和家庭最多福利，而且，职工的资格积分、申领养老金的年龄等都会影响退休职工的退休福利保障水平。美国老年社会保障福利即退休收入的计算公式是累进的，以月为计算基础，利用拐点设计，使得以指数计算的、职工工资收入较低的职工，退休后能够返还更高的百分比。从美国老年社会保障金的设计来看，美国老年社会保障金的规则设计向低收入人群倾斜，因为超过90％的金额是基于低收入部分计算的，以体现收入的再分配功能。表面上看虽然收入高的人所领取的金额数比低收入者要高，但实际上低收入者所获得的替代率比高收入者的替代率要高，可高达其退休前收入的40％，甚至更高，而高收入者的替代率相对较低，可低至其退休前收入的25％。

（二）福利国家型

福利国家型养老保障模式是福利国家广泛采用的一种养老保障制度类型，其思想来源于英国《贝弗里奇报告》提出的全民保障方案。在福利型社会保障国家，政府为每一个老年人提供养老金，以保障其最低生活水平的需要。福利国家型养老保障最早出现在英国，后来以瑞典为代表的北欧国家纷纷效仿。养老制度作为福利政策的一项主要内容，强调普遍性和人道主义，把所有老年人作为普遍养老金的发放对象，退休者还享受与收入关联的年金。普遍养老金的基金来源于税收，由国家和企业承担，个人不缴纳或只缴纳很少一部分保险费。以瑞典为代表的北欧国家是世界上福利最好的国家，其社会保障原则是“社会保险，人人受益”。北欧国家把为每个社会成员谋福利看作是社会集体的责任。所以社会福利分配中强调公平性，国家在其中发挥着重要作用，通过把各种社会福利和社会义务普遍化、法律化，国家事实上包揽了全体公民“从摇篮到坟墓”的全部福利。福利国家型养老保障模式的特点：一是养老保障坚持普遍适用原则，即只要达到规定的年龄，不论其工作期间是否缴费，也不论其经济地位和职业状况如何，都可以享受到一定额度的基本养老金；二是福利国家型养老保障的资金主要来源于国家财政，个人不缴纳或只缴纳一部养老保险费。20世纪70年代以来，福利国家模式逐渐暴露出一些问题，政府为了保持高水平的福利待遇，不得不实行高税收。高税收导致企业负担过重，从而导致企业的竞争力下降，最终导致社会福利的危机。近年来，福利国家也在进行改革，以提高企业的竞争力和降低政府的财政负担。

瑞典作为福利国家模式的典型代表，以贝弗里奇的福利普遍性理论为基础，强调“收入均等化，就业充分化，福利普遍化，福利设施体系化”，被人们誉为“老年人的天堂”。2003年，瑞典对养老保险制度进行了改革，新体制完全取代了原来的国家基本养老金和收入相关联的补充养老金制度，为所有瑞典人提供一份最低保障养老金，同时，也为所有有收入来源的人提供一份与收入相关的养老金。瑞典现行的养老金缴费费率是其工资和津贴收入的17．21％，其中个人缴纳工资和津贴收入的7％，雇主缴纳雇员工资的10．21％。新的国家养老金体系由三种养老金构成：即收入型养老金、累积型养老金和保证型养老金。收入型养老金是一种收入关联养老金，实行的是缴费确定型的现收现付制模式，也称为名义缴费确定型个人账户，雇主和雇员17．21％的缴费中，14．88％进入该账户，将当前在职劳动者的缴费用于支付当前退休者。累积型养老金也是收入关联养老金，实行的是基金积累制个人账户，按基金积累制运行，个人工资收入的2．33％进入这个账户，该笔资金将直接投资于资本市场，产生收益。保证型养老金是为那些低收入者，或者没有收入的人提供养老金，瑞典政府为他们提供最低养老保障金，保证其得到最低生活保障，通过财政预算拨款来向这些老人提供保证型养老金。

（三）完全积累型

完全积累型养老保险模式由企业和个人或任一方缴纳保险费，国家不进行直接投入，只给予一定的政策优惠。完全积累型的养老保险基金筹资模式是以远期纵向平衡为原则，为每一个人设立个人账户，投保人在职期间，所有的保险缴费都存入个人账户，当投保人年老、伤残或死亡时，账户上的资金可一次或按月支付。完全积累型养老保险模式把社会保障的储蓄功能发挥到最大限度，且政府对社会保障的财政负担几乎为零，政府愿意实行此种模式。由于完全积累的资金都存入自己的个人账户，有利于激励人们积极参保。但是这一制度也存在自身的缺陷，即无法充分发挥社会保障的互济互助功能，同时普遍面临着如何使基金保值增值的压力，在出现持续通货膨胀和金融危机时将面临困难。

新加坡和智利实行的都是完全积累型养老保险模式。新加坡实行的是中央公积金制度，基本做法是中央政府制定、颁布《中央公积金法》，强制所有雇主、雇员依法按照收入的一定比例向中央公积金局缴纳公积金；政府成立权威机构——中央公积金局，负责养老保险的政策制定和实施。作为社会保险机构的中央公积金局，负责制定总投保费率、投保比例，规定雇员投保年限和退休年龄等。中央公积金面向所有公共部门和私人部门的雇员，雇主本人或者自雇者可以自行决定是否参加。目前，新加坡的中央公积金制度覆盖面很大，已经实现了真正的社会化养老保险。新加坡养老保险的资金来源于雇主和雇员缴费，雇主和雇员各缴纳工资收入的20％，月收入低于500新元不用缴费（相当于2 400元人民币），月收入高于1 200新元以上的部分不缴费；到达退休年龄后，投保人可以一次性领取保险费加上至少每年2．5％的复利。新加坡政府直接管理、合理运用所积累的资金，中央公积金计划成员缴费形成的基金主要投资于购买政府债券，结果大大增加了国家经济建设所需的资金，促进了经济增长。

相比较而言，智利推出的也是一种纯个人养老账户制，由投保者个人投保，并逐渐积累，以供自己晚年的养老，雇主不作投入，国家也不直接资助。它与新加坡中央公积金制度的最大不同之处在于，它是以若干个私人养老金管理公司管理的养老基金为主而构成的，不是由政府直接进行管理。这些机构是股份公司，其唯一的目的是管理养老保险基金，这些基金管理机构的业务主要包括征收养老保险费、管理个人账户、投资养老保险基金、进行残疾和遗属保险，以及经办养老保险制度范围内的各项业务。在智利，每个参保人拥有一个个人账户，存放其养老保险缴费。一个参保者可以从政府指定的数个养老基金管理公司中任选一个，托管自己的养老基金个人账户，也可以在不同的养老基金管理公司之间转移账户。这样的制度安排造就了一个竞争性的养老基金管理和经营市场。养老金缴费全部由雇员承担，缴费率为工资的10％，雇主每月将雇员的缴费从工资中扣除，并存到AFP管理的雇员养老金个人账户中去。参保成员可以在10％的基础上自愿附加缴费，并享受一定的税收优惠。智利养老金制度获得的成功引起了各国的广泛关注。与其他国家集中管理养老基金相比，智利养老保险制度的私人管理模式具备了竞争的性质，是按照市场机制进行有关配置的，它提供了一个很高的收益率。但是，也有一些对智利模式的批评意见。有人认为，智利模式在再分配问题上是不公平的，它导致了收入问题可能向着背离那些最贫困阶层的方向转移。另外，认为各个养老基金管理公司之间的竞争能够降低管理费用也没有根据，因为通过竞争等手段并没有减少管理费用。智利模式在今后还将遇到严峻的考验。

（四）国家保险型

国家保险型养老模式由国家承担劳动者的所有养老保险责任，个人不缴纳任何费用，保障对象为全体公民。劳动者在年老后，均可享受国家法定的社会保险待遇，但国家不向劳动者本人征收任何养老保险费，养老保险所需的全部资金，都来自国家的财政拨款，并由国家计划统一发放。这种模式主要在社会主义国家实行，前苏联是这一模式的开创者，我国在改革开放前也实行这种模式。该制度是计划经济的产物，国家把养老作为一项生活内容进行制度安排。国家保险型养老模式有以下几个特点：一是国家充当养老保险的主要角色，受保人不用缴纳任何费用，养老保险金全部由企业和财政负担；二是一般情况下养老保险待遇与劳动贡献挂钩，与缴费的多少无关。随着苏联的解体和我国市场经济的推进，国家保险型养老模式正在逐渐消退。但国家保险型养老模式在一定的历史时期对于稳定社会、保障劳动者的晚年生活，起到了积极的作用。

三、国外养老保障制度实践经验

（一）养老保障制度立法先行(www.xing528.com)

国外发达国家养老保险制度普遍以立法来保障制度的运行。如果养老保险制度需要改革的话，一般都需要对养老保险法进行修改，在修改养老保险法的过程中，各方都要对新的方案进行充分的讨论，以保证新出台政策的有效性。各国都通过法律的形式来规定政府、企业和个人在养老保险中的权利和义务，并通过一系列的细则保证养老保险的可行性。

（二）养老保障制度覆盖范围广

在国外保险保障型养老模式中，养老保险一般都是强制的社会保险，有的国家通过养老保险税的形式统一征收，而有的国家通过养老保险费的形式缴纳，但不管以何种方式，其基本养老保险都覆盖了几乎所有的劳动者。福利国家型和国家保险型更是将全民作为其保障的对象。

（三）建立了多层次的养老保障制度

从发达国家现有的养老保障制度来看，各国为了解决人口老龄化、财政资金紧张、待遇分配不公平以及养老保险缺乏效率等问题，许多国家都建立了多层次的养老保障制度。无论是以德国为代表的保险型保障模式，还是以瑞典为代表的福利国家型保障模式，无不以建立多层次的养老保障制度为目标。这些国家政府通过立法来规范基本养老金的资金筹集、给付范围和给付标准，以保证全体劳动者在年老时可以享受到基本的养老金，从而保证所有老年人的基本生活需求；同时，政府通过税收等优惠措施，引导企业为员工提供企业年金，退休的员工可以通过获得企业年金来提升年老时的生活品质。同时，政府也鼓励个人通过在市场上购买个人养老保险来满足个性的需求，从而实现养老保险多元化健康发展。在建立多层次的养老保障制度过程中，对于基本养老保险，国家一般给予一定的财政补贴，同时在分配时更加强调公平性。对于企业年金，一般更加强调激励和效率。

四、国外养老保障制度对我国的启示

（一）制定养老保障法律，明确我国养老保障制度的目标

各国构建养老保障体系的目标是不同的，导致了各国养老保障制度的多元化。如美国建立养老保险制度更加注重效率，而瑞典的养老保障制度更加强调公平，日本则强调受益人对社会贡献的大小。我国首先必须明确建立养老保障制度的目标，并通过目标来确定适合我国养老保障制度的模式，并通过立法来保证养老保障制度目标的实现。通过立法，来明确规范基本养老保险中的企业、个人和政府的相应权利和义务，并对基本养老保险的覆盖范围、资金来源、养老金的发放标准做出统一的规定，使基本养老保险有法可依，对违反基本养老保险制度的相关行为，应给予相应的处罚，从而保证基本养老保险制度的持续健康运行。在我国的其他养老保障制度中也应有明确的法律规定，以规范其发展。如企业年金、机关事业单位的养老金制度以及其他的补充性养老保险等。

（二）降低养老保险缴费比例，扩大养老保险覆盖范围

我国基本养老保险的缴费比例各省不完全相同，但一般企业缴纳职工工资总额的20％，个人缴纳缴费工资的8％，合计为28％。其中，个人缴纳的部分计入个人账户，企业缴纳的部分计入统筹账户。从世界各国的养老保险缴费比例来看，我国排在第十五位，且我国养老保险的替代率较低， 2011年养老金实际替代率仅为42．9％。所以，我国养老保险缴费较高，而养老保险金水平又较低，导致部分职工不愿参加养老保险。因此，从长远来看，我国应降低养老保险的缴费比例，提高职工参与养老保险的积极性，逐步扩大养老保险的覆盖范围。

（三）分清养老责任，转制成本应由社会承担

目前，几乎所有的养老金支出都消耗在养老金转制成本的消化上。转制成本属于向市场经济转型所需付出代价的一部分，因为这种转型的好处将会被今后许多代人共享，所以，让所有分享到改革好处的人来共同承担他们的养老金费用是合适的。因此，中国应将养老金转制成本从现有社会养老保险中分离出来，转化为一种长期国债，让全社会来共同承担，而不应让一代人来全部负担。目前所采用的在职职工承担所有转制成本的做法，不但给在职职工带来经济压力，而且让他们感到自己的社会保障权益受损，故而引起部分职工不愿参加基本养老保险。把转制成本当成一种长期国债，通过每一年偿还利息的方式，逐步降低债务水平，可以减轻养老保险基金支付压力，也可以通过出卖一部分国有资产等方式，逐渐缓解转制成本，或者通过经济增长的长效机制来逐步抵减转制养老金。这样即能保证转制养老金的有效支付，也能确保在职员工的养老保险权益不致受损。

（四）逐步做实个人账户，拓展个人账户功能

在供款基准制下，养老保险基金可以通过个人账户实账管理，也可以采用名义账户的形式管理。名义账户管理方式是将资金集中起来进行统一的管理，个人账户上只是记录了养老金的名义积累额，居民无法对名义账户里的资金进行投资，因此，名义账户的回报率一般为给定的国债利率。而个人账户实账管理，可以使养老保险的产权更加清晰，而且居民可以用账户里的钱进行选择性投资，从而有利于提高账户中资本的回报率，同时对居民积极参与养老保险有很大的激励作用。我国目前的基本养老保险实行的是个人账户实账管理的方式，但由于养老保险基金承担了支付转制成本的作用，因而使得个人账户成为空账。近年来，虽在政府的多方努力下，各地都在积极做实个人账户，但是个人账户空账依然很严重，做实个人账户任重道远。当个人账户做实以后，其养老金管理方式可以是多元化的，除了用来支付个人的养老金外，建议增加个人账户的其他金融功能，以发挥个人账户资金的最大效益。

（五）继续发展多层次的养老保障制度

养老保障制度应根据居民的不同需求，提供多样化的养老金服务。基本养老保险应由政府强制实施，覆盖范围应包括全体劳动者，资金筹集可以由企业、个人和政府共同承担，其中企业和个人负担不宜过重，且资金实行高度的统一管理，待遇标准基本上为保障退休者的基本生活。企业年金，可以由企业自愿建立，政府给予一定的税收优惠，一般根据职工的贡献大小提供不同水平的养老金。企业年金不但可以提高退休职工的生活水平，而且可以激励员工积极工作，多为企业作贡献，从而促进企业效率的提高。引导个人进行养老储蓄和促进商业养老保险发展，由国家统一筹划并制定出一定的鼓励政策，如通过提高储蓄利率来激励个人为防止老年风险而进行储蓄，并通过发展商业保险来为多样的居民需求提供多层次的商业养老保险服务，从而构建起保障居民养老无虞的有机无缝的完整养老保障网络体系。