国外社会保障立法：实践与经验—《社会保障学》导读

在世界范围内，最早的社会保障立法实践活动可以追溯到17世纪初的英国，而现代意义上的社会保障法则诞生于19世纪末的德国。一百多年来，社会保障法律制度在世界各国普遍建立起来，并得以逐步发展和不断完善，成为各国解决民生问题不可或缺的重要法律制度。

一、国外社会保障法的立法实践

（一）英国的社会救济立法——社会保障法的萌芽

社会保障起源于对贫民、灾民的救济，最初的社会保障立法出现在社会救济领域。

世界上最早把政府救济贫民的行为制度化、社会化的立法，当属英国1601年颁布的《伊丽莎白济贫法》，即旧《济贫法》。这部法案规定了救济贫民的一些社会保障措施，例如设立济贫区救助无力谋生的人，对财产占有人征收济贫税等，把传统的由私人、教会和社会团体兴办的慈善行为，转变成了由政府主持社会救济事业。尽管在内容上只涉及社会救助，存在政府对贫民“恩惠”与“矫正”并重的局限性，但旧《济贫法》仍然被认为是社会保障法在萌芽阶段的标志性立法。

1834年英国制定了新的《济贫法》（即《济贫法修正案》），开创性地把救济贫民灾民、为公民提供基本生存保障确认为政府的职责和义务，明确这是政府应该实施的积极的福利措施。这个法案被认为是以法律形式确立政府救济责任的立法开端，它标志着英国现代社会救济制度的诞生。

（二）德国的社会保险立法——社会保障法的诞生

现代意义上的社会保障法诞生于19世纪80年代的欧洲工业国家，其标志是德国社会保险法的制定。

从1883年到1889年，俾斯麦执政的德国政府颁布了人类历史上最早的三部社会保险专项法律，即《疾病社会保险法》、《工伤事故保险法》和《老年与残疾社会保险法》，开始在德国建立具有普遍强制性的社会保险制度，使德国成为现代社会保障制度的诞生地。在此之后，德国又进行了一系列的国家立法活动，主要包括：1911年的《孤儿寡妇保险法》、1923年的《帝国矿工保险法》、1927年的《职业介绍和失业保险法》、1938年的《手工艺者养老金法》。这些法律的颁布，逐步确立了德国的社会保险法律体系，但从其保障的对象上看尚未实现普遍性，从保障项目看也不具有全面性，全国性的整体制度尚未形成。不过这些法律为德国逐步建立起一个以社会保险为核心的社会保障制度奠定了基础。

在建立社会保险制度的过程中，德国于1919年颁布了著名的《魏玛宪法》，第一次把公民享受社会保障、获得物质帮助的权利提高到了宪法权利的高度，把它确立为公民的一项不可或缺的生存权利，揭开了由宪法规定公民社会保障权的序幕，这对于社会保障法律制度的发展具有划时代的意义。

（三）美国的社会保障综合性立法——社会保障法的成熟

1929—1933年的经济危机席卷了整个资本主义世界，为摆脱经济危机、重新恢复经济、稳定社会秩序，许多资本主义国家采取了一系列的国家干预经济措施，这给社会保障法的发展创造了良好机会。罗斯福总统在美国实行“新政”，于1935年由国会通过了美国历史上第一部，也是世界历史上第一部《社会保障法案》（Social Security Act）。

《社会保障法案》的颁布在世界社会保障立法史上具有重要意义，首先，在立法概念上，它第一次在法律文献中提出了“社会保障”的概念，正式赋予“社会保障”完整的法律含义；其次，在立法形式上，它改变了过去的单项立法模式，开创了综合性社会保障立法的先河；再者，在立法内容上，它涵盖了社会保障诸多项目，把社会保险、公共援助、社会服务、老年伤残保险、医疗补助和孕残儿童补助等作为立法的主要内容，并且确立了社会保障的普遍性原则和社会性原则。为此，《社会保障法案》被公认为是世界上第一部对社会保障进行综合性立法的杰出的法律文献。其实，《社会保障法案》并非完美无缺，其当时确定的保障标准不高，项目也不尽完善，但这些都丝毫不影响它在社会保障立法史上的里程碑作用，它不仅标志着美国的社会保障立法进入到一个新的蓬勃发展时期，更重要的是它标志着现代意义上的社会保障法律制度已经逐步走向成熟。

（四）欧美国家的社会福利立法——社会保障法的发展

第二次世界大战以后，各资本主义国家进入了经济飞速发展的“黄金时期”，并相继进入社会保障制度迅猛发展的“福利国家”时期。社会福利立法由英国率先开始，从1944年至1948年，英国出台了一系列以实现充分就业和扩大社会福利为目标的法律法规，主要有《国民保险法》《家庭津贴法》《工伤保险法》《国民健康服务法》《国民救济法》和《儿童法》，成为当时西方国家拥有社会保障立法数量最多、保障制度最为完备的国家。1948年夏天，英国向世界宣布已经建成“福利国家”，开始实行惠及全体社会成员的“从摇篮到坟墓”的高福利的社会保障制度。

英国的“福利国家”立法深刻影响了西方国家社会保障法的发展进程，众多经济发达国家也加快立法，实施全面保障的“普遍福利”政策，建立“福利国家”。20世纪50年代和60年代是“福利国家”发展的鼎盛时期，这一时期各国的社会保障立法不仅数量大大增加，而且内容更加全面，体系更加庞大，开始成为独立的法律部门。社会成员享受社会保障不仅是基本的法定权益，而且扩大到享受现代文明进步的成果，社会保障事业得到了极大发展。

（五）“福利国家”的社会保障立法——社会保障法的调整与改革(www.xing528.com)

在进入20世纪70年代后，西方各国出现了经济发展滞涨、通货膨胀较高、失业率上升和财政赤字大幅度增加、人口老龄化加速等问题，各国的社会保障也随之陷入了资金空乏、运转不畅的困境。人们开始理性地反思和审视福利型社会保障制度给社会带来的弊端，逐渐认识到政府包揽过多、保障范围过宽、支付水平过高的“过度保障”，在给社会成员带来实惠的同时，也会给经济的正常增长造成阻碍，因为巨额的社会保障开支使国家财政部不堪重负，税收的增加影响了人们对投资和储蓄积极性，人们对政府的过分依赖容易使一些人滋长懒惰情绪，淡化工作意愿。

由此，各国的社会保障立法进入了调整和改革时期，在保持社会保障法律制度的基本框架、基本体系不变的基础上，对具体内容进行改革和调整，包括：增加社会保障基金收入、削减社会保障项目、严格给付条件、降低福利标准、减少社会保障的费用开支、调动民间力量筹集资金、软化政府干预等。直到现在，改革的过程尚未结束，西方各国仍然在对社会保障制度进行着各种新的尝试和探索。

（六）苏联社会主义性质的社会保障立法

在资本主义国家纷纷确立并逐步发展社会保障法律制度的同时，1917年十月革命胜利以后，俄国苏维埃政府颁布了人类历史上第一部社会主义性质的社会保障法令《劳动者社会保障条例》，开始在资本主义阵营之外建立社会主义性质的社会保障制度。俄国对劳动和社会保障立法予以高度重视，制定颁布了一系列社会保障法规法令，1918年制定了苏俄宪法，规定劳动者的生存条件应获得国家保障，同年颁布了苏俄《劳动法典》、《劳动者社会保障条例》，对社会保障、劳动者福利作了规定。须特别指出的是，当时的俄罗斯和随后成立的苏联，虽然由于经济落后、帝国主义入侵以及长期实行计划经济体制等原因，劳动者的工资福利水平普遍不高，社会保障程度也相当有限，但是它对公有制条件下建立和实行社会保障进行了可贵的探索，它带领其他社会主义国家建立了具有“国家保障”特色的社会保障制度。

二、国外社会保障的立法模式

纵观各国社会保障法产生发展的历史，可以发现各国在创建社会保障制度过程中采用了不同的立法模式，社会保障法的制度构架和形式结构都呈现出多样性的特点。选择什么样的立法模式，不仅仅是立法技术的问题，更是关系到社会保障法的总体框架、基本制度和发展方向的重要问题，而问题的解决取决于各国特定的立法规划、立法条件和立法传统。

各国社会保障的立法模式大致可以归纳为三种：

一是分散立法模式，也称多法并列平行模式，以英国、法国、日本等国最为典型。采取这种立法模式的国家，根据社会保障子系统及其项目划分，分别制定若干单项法，例如社会保险法、社会救助法、社会福利法、社会优抚法等。这些单项法由国家根据社会需要和立法条件逐一制定，各自规范和调整某一方面的社会保障关系，彼此之间地位并列，互不隶属，共同成为社会保障法律体系的组成部分。分散立法模式的最大特点是灵活性大，有利于国家根据社会实际需要及时制定法律和及时修改法律，但由于没有制定或者没有首先制定一部统领全局的综合性法典，缺乏总揽全局的基本法，往往容易出现立法过于分散、内容难以协调的问题。

二是综合立法模式，也称一法统驭多法模式，以美国、智利为代表。采用这种立法模式的国家，通常首先制定综合性的社会保障法典，对社会保障的基本构架、基本原则、基本制度等进行全面的系统的规定，确定社会保障制度的总体框架和发展前景。社会保障法典在社会保障法的体系中居于基本法地位，在其基础上国家再就各类社会保障项目分别制定单行法、专项法，所以社会保障法典是其他单项法的立法基础和依据。美国首先颁布《社会保障法》而后再制定单项法，逐步充实和健全社会保障法的体系，是综合立法模式的典型。综合立法模式的特点是法律规范的统筹性和协调性较强，有利于社会保障法律体系的一体化，既能体现社会保障法独立的部门法地位，又有比较丰富的法律子体系承上启下，充分地调整不同层次、不同方面的社会保障关系。同时这种规范体系又是一个发展和开放的体系，当产生新的社会保障项目需求时，仍然可以以基本法为依据进行立法。[12]然而由于法典立法难度较大、单项法立法限制较多的特点，综合立法模式在应对社会关系的复杂性和多变性方面，存在立法灵活性不足的缺陷。

三是混合立法模式。采用这种立法模式的国家，既对社会保障进行专门立法，又同时将某些社会保障事务纳入其他部门法体系中进行规范，从而形成混合性的社会保障立法。依此种模式制定的社会保障法律规范，由于依附于其他部门法，内容上难免会有冲突和紊乱，不利于社会保障立法的整体性、系统性和协调发展，甚至会影响社会保障法作为独立部门法的发展格局。[13]

三、国外社会保障立法的经验和启示

任何一个国家社会保障制度的建立，都有其特定的历史背景和社会环境，立法模式、制度内容都要受到本国政治、经济、文化、历史传统等多种因素的制约或影响，其他国家是无法机械地模仿或简单地抄袭。但是先进文明的成果是人类的共同财富，值得相互借鉴。我国在建立健全社会保障法律制度的过程中，一方面应立足于本国具体国情，走本土化道路，另一方面也应该学习和借鉴其他国家的成功经验。

第一，社会保障制度的建立和完善必须以强制性立法为基础，社会保障制度的运行和实施，需要健全的立法体系来保障。德国首创社会保险制度、美国推行综合性社会保障制度，英国创立福利型社会保障制度，无一例外地都以立法为起点，都以制定和完善相应的社会保障法为标志。我国在改革和完善社会保障制度过程中，一定要借鉴各国“立法先行”的成功经验，加强立法工作，克服立法滞后的缺陷，把社会保障的各项政策和措施纳入法制轨道，实现社会保障的规范化、制度化、法律化。社会保障制度只有被全面纳入国家的法制体系才会有坚强的生命力。

第二，社会保障制度从建立到完善，是一个循序渐进的过程。任何国家的社会保障制度都不是一蹴而就的，在创建初期都不可能尽善尽美，必然地要根据社会的发展需要进行不断的修正和调整，才能逐步走向成熟、趋于完善。形成于19世纪末的德国社会保险制度，直到19世纪中叶才得以基本健全。美国著名的《社会保障法》已被无数次修改，在经过了70多年的发展和四次立法高潮以后，美国才形成具有多样化特点的比较完整的社会保障法律体系。目前，我国正处在社会保障制度全面改革的重要时期，一定要处理好废旧与立新的关系、继承与创新的关系、雪中送炭与锦上添花的关系，以现有社会保障制度的基本框架和基本制度为基础，根据社会主义市场经济体制的特点和要求，兼顾社会的实际需要和客观限制，逐步完善社会保障的各项制度。

第三，社会保障水平要与经济发展水平相适应。国家的经济实力、社会的物质积累，是社会保障制度得以实现的物质基础。经济发展水平决定着社会保障的规模、结构和总体水平，超越经济承受能力而追求过高水平的社会保障，结果只能是阻碍经济的发展，助长国民的惰性，削弱社会保障的功能。以英国为代表的“福利国家”的实践结果为我国的社会保障立法提供了前车之鉴。我国在社会保障制度的建设中，既要追求制度的完备，又要结合我国经济发展的实际水平，充分认识我国人口多、底子薄、各地发展不平衡等具体国情，量力而行，确定切合实际、适应经济发展水平的保障范围、保障项目、保障标准。应坚持低起点、可持续的原则，随着经济发展水平的提高，由小到大地扩大覆盖范围，由少到多地增加保障项目，由低到高地提高保障水平，逐步发展我国的社会保障事业。

第四，社会保障应强调政府责任，发挥政府的主导作用。市场经济中的社会保障基于政府职责而启动，政府是社会保障关系中无可争议的责任主体，承担着不可推卸的对公民提供经济帮助和生活保障的义务，它不仅是社会保障制度的设计者、立法者，还是社会保障制度运行过程的组织者、管理者与监督者，承担完善立法、财政支持、组织实施、监管管理的责任，以及及时处理争议责任。在社会保障中强调国家干预、政府主导，可以有效地防止和解决市场经济带来的分配不公、生存风险等社会问题，实现社会公平，保障公民的生存权利。在我国建立和实施社会保障制度的过程中，发挥政府的主导作用同样十分重要，必不可少。