社会保障立法内容简介

一、社会保障法的概念和基本特征

社会保障法（Social Security Act）是调整社会保障关系的法律规范的总称，具体而言，社会保障法是调整国家、社会机构和社会成员在参与保障活动过程中形成的社会关系的法律规范的总称。社会保障法是国家社会保障政策规范化、制度化的法律形式，是各国法律体系中不可缺少的重要组成部分。社会保障法具有以下基本特征：

（一）以社会利益为本位，是典型的社会法

自罗马法以后，人们习惯于把法分为公法和私法两大类，通常私法被认为是市民社会的法，公法则是政治国家的法。而随着市民社会与政治国家的相互渗透，在公法和私法之外又出现了融合私法和公法特点的社会法。尽管在法学理论上对如何界定这些法的类别一直存在分歧，但也已达成了一个基本共识，那就是“私法以个人利益为本位，通过市场调节机制追求个人利益最大化以及交易安全；公法以国家利益为本位，通过政府调节机制追求国家利益最大化以及国家安全；社会法以社会利益为本位，通过社会调节机制追求社会公共利益最大化以及社会安全。”[11]

社会法一般是指国家为解决社会问题而制定的、具有普遍社会意义的、以社会利益为本位的法律规范的总称。社会法的核心价值在于保护社会弱势群体的生存权利和人格尊严，充分考虑社会成员的个体差异，通过政府干预，保障全体社会成员特别是其中弱势群体的生存权和发展权的实现，继而维护社会秩序的稳定，实现社会公共利益的增进。

社会保障法正是以社会利益为本位的典型的社会法，其立法初衷就在于通过保障社会成员的个人生活安全，达到维护社会稳定、实现社会安全的目的；提供保障的主体是国家和社会，受保护的对象是社会全体成员，任何一个社会成员当生存权受到威胁时，都有获得社会物质帮助的权利；社会保障法以社会公平为基本价值取向，以国家和社会的名义进行社会资源的再分配，为陷入生活困境的弱势群体提供基本的物质生活需要并不断改善其生活质量，并逐步扩大保障范围，让社会的每个成员都能共享社会进步的成果，最终实现高度社会化的安全保障。所以社会保障法是以社会法的姿态出现的，是社会法领域占核心地位的部门法。

（二）以强行性规范为主，具有显著的强制性

法是调整人们行为的社会规范，为人的行为提供准则和模式。法律规范可以分为任意性规范和强行性规范。任意性规范是权利性规范，给人的行为提供“可为”的行为模式，赋予了人们自主选择的权利；强行性规范是义务性规范，以命令方式提供“应为”的行为模式，确定积极的作为义务，以禁止方式提供“禁为”的行为模式，确定消极的不作为义务。

社会保障法担负着确立和推行社会保障制度的使命，直接体现国家干预的特征，其法律规范主要采用强行性的规范模式。从社会保障活动的参与主体，到保障项目的设置，从保障待遇的标准和给付条件，到保障资金的筹集渠道以及基金管理等，社会保障法几乎所有的立法内容都以强行性规范加以明确规定，都以义务的形式要求相关当事人依法履行。对这些强行性规范，任何组织任何个人都无权根据个人意愿自由选择，也不能凭借相互协商随意更改，违反规定的当事人都应承担相应的法律责任。

（三）强调社会效用，是实体法与程序法的统一

根据法律功能的不同，法有实体法和程序法之分。实体法的主要功能在于规定权利和义务或者确认职权和责任。程序法是实体法的对称，其主要功能在于为实现权利和行使职权提供必要的条件、规则和秩序。一般而言，实体法和程序法是一种互为依存、相辅相成的关系，为了保障实体法的实施，一般要求有与之对应的配套的程序法。程序性规则对于实现实体性权利是至关重要的。

社会保障法并非是单纯的实体法或程序法，而是两者的统一。因为社会保障法的任务不仅仅是把国家的各项社会保障政策制度化、法律化，更重要的是保证各项制度的正常运行，以强制性手段保证社会保障实践活动有序进行，强调社会实践效应是社会保障法的一个特征。所以社会保障法在明确社会保障活动中各类主体的实体性权利义务的同时，对各类主体参与社会保障活动的条件、方式、规则、步骤等程序性内容，也进行全面规范，例如社会保险法对资金筹集、费用征缴、基金管理、待遇支付等内容规定，都体现了实体法和程序法的统一，这些程序性规则对于保障对象实体权利的实现发挥了重要作用。

（四）具有立法技术上的特殊性

社会保障立法，一方面受到社会经济发展水平、人们生活需求、社会政治文化等各种因素的制约，另一方面又反过来服务于社会，满足社会的客观需要。为追求社会保障立法内容的更加科学合理，其立法技术的要求较高。社会保障的运营往往以数理计算为基础，例如一些保障项目在费率计算、范围确定，需要运用诸如“大数法则”、“平均数法则”等统计学、经济学、保险精算学中的一些专门知识和理论；工伤保险中劳动能力的鉴定标准，渗透了医学的专门知识，属于技术性规范等，这都体现了社会保障立法技术的特殊性。

二、社会保障法的内容

一个国家社会保障法的内容决定着该国社会保障制度的全貌。尽管各国社会保障的立法内容不尽相同，但是一些制度性内容和程序性规则，是任何一个国家的社会保障法都不可缺少的内在构成要素。

（一）保障项目

社会保障的事项庞杂、内容繁多，需要按照不同项目，通过多种方式来实现对社会成员生活的全面保障。社会保障项目大致包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚、劳动保障、住房保障等大类，每一类项目又可作进一步的分类。每一类社会保障项目都承担着某一方面的社会保障任务，内容不同，方式有别，需要有专门的法律制度来规范，因而通常应分别制定社会保险法、社会救济法、社会福利法、社会优抚法、住房保障法等法律法规，对各种保障项目的名称、性质、任务、基本原则、适用范围、保障方法等予以逐一规定，从而形成项目齐全、完整、多法并存的社会保障法律体系。

（二）适用对象

社会保障是保障全体社会成员的生存权利、为每一个遭遇生存危机的公民提供基本生活帮助的社会公共事业，所以从整体上讲，社会保障法的适用对象应该覆盖全体社会成员。但是由于不同的社会保障项目承担的保障使命不同，其保障对象、覆盖范围也因此存在区别，有的普惠全体公民如社会福利，有的则只惠及特定群体如社会优抚。立法时应当根据不同的社会保障项目，分别规定保障对象和覆盖范围，把对全体社会成员的普遍性保障与对弱势群体的特殊性保障有机地结合，全方位体现社会保障的社会作用。

（三）资金筹集

社会保障要为社会成员提供维持基本生活所需的物质帮助和社会服务，资金是不可缺少的物质基础。社会保障法的一项十分重要内容，就是要根据国家的经济发展水平确定社会保障水平，并在此基础上平衡政府、社会与个人间的利益，有效解决资金的筹集问题，对所需资金的筹集渠道、筹集方式、筹资比例等要有明确具体的规定。同时还应该明确各类主体在资金筹集过程中的权利和义务，规定消除资金筹集障碍的具体方法等，为社会保障的资金筹集提供强有力的法律保障。

（四）基金管理(www.xing528.com)

社会保障基金是国家依法筹集并用于保障公民基本生活和增进国民福利的专项资金，是社会保障制度的物质基础。基金的安全性、运作的规范性，对于各项社会保障措施的落实意义重大。社会保障法应明确规定基金管理机构的组织形式、法律地位及其职权职责，对基金管理模式、基金收支和运营、基金保值投资、基金审计、基金监督等内容都应有具体规定。从最初的制度设计开始，就要建立防控机制和监督机制，防范诸如截留、挤占、挪用、贪污社会保障基金等各种违法犯罪行为的发生，克服资金流失风险，确保基金安全。

（五）给付程序

符合法定条件的公民依法接受和领取行政给付的权利被称为给付受领权，这是一种法定权利。为了保证公民给付受领权的实现，快捷、足额、顺利地发放社会保障金，社会保障法应该明确规定各类社会保障金的给付要求、受领条件、项目待遇、给付标准、计算方法、申领和发放程序等相关内容，防止和减少例如多发、少发、漏发等工作偏差的发生，切实保障公民的社会保障权利。

（六）行政监管

监督管理是指由国家行政管理部门、专职监督部门、利害关系者以及有关方面对社会保障尤其是社会保障基金的有关管理机构和管理者的管理行为过程及结果实行监察和督守，使其遵守国家有关法规和政策的要求。监督管理是保证社会保障制度健康运行的重要机制，在社会保障体系建设中不可或缺。社会保障法应对监督管理组织的主体资格、主体地位、职权职责范围、监督管理的程序和方法等进行明确规定，建立有权威的健全的社会保障监督系统，使行政监管工作有据可依，有章可循，实现行政监管的制度化、常态化。

（七）争议处理

社会保障制度的运行过程中，社会保障关系主体间不可避免地会发生一些争议、纠纷，如果纷争得不到及时妥善的解决，那么公民的社会保障权利会受到侵害，社会保障制度的运行就会存在障碍。社会保障法应对社会保障争议的处理机关、处理程序、处理方法、处理结果及其法律效力等作出明确规定，为解决争议、清除障碍、创造和谐的社会保障环境提供法律依据。

（八）法律责任

法律责任是法律规范的基本构成要素，是指行为主体因行为违反法律规定所要承担的不利的法律后果。为保障社会保障事业的顺利进行，依法惩治社会保障领域的违法犯罪行为，社会保障法应对保障领域违法行为的主体、类型以及承担法律责任的方式加以明确规定，维护法律的严肃性和权威性。

三、社会保障法的形式

法的形式是法的内容的表现形式，社会保障法的立法形式是社会保障法的内容要素的外在结构和表现形式。作为法律体系中地位独立的部门法，社会保障法由一系列规范性法律文件共同构成，这些规范性文件并非杂乱堆砌，而是被要求内容协调，功能互补，外在形式层阶有序，效力层次分明，继而共同构成结构合理、制度配套的社会保障法律体系。

以我国的立法体例为例，社会保障法由五个效力层次的法律规范共同构成，依次是宪法的规定、狭义的法律、行政法规、地方性法规、部门行政规章和地方政府规章。此外，我国加入和政府批准的国际立法，也是我国社会保障法的组成部分。

（一）宪法对社会保障的规定

宪法是国家的根本大法，由国家最高权力机关即全国人民代表大会制定、修改并实施监督，在法律体系中具有最高的法律地位和法律效力，是其他一切法律规范的立法依据。宪法对社会保障的相关规定，是我国社会保障法律法规的立法基础，也是社会保障法的最高层次的立法形式。

（二）法律

这是指由全国人民代表大会及其常委会制定的社会保障基本法和社会保障单项法，效力仅次于宪法。社会保障基本法是统领社会保障全局的综合性法典，它确立社会保障制度的总体框架，对社会保障的基本原则、保障项目、运行规则、筹资模式、管理体制等基本内容进行全面系统的规定，因而成为社会保障单项法以及其他较低层次法律规范的立法基础和立法依据。社会保障单项法是指调整某一方面社会保障关系的基础性立法，例如社会保险法、社会救助法、社会保障基金管理法、社会保障争议处理法等。另外，例如劳动法、就业促进法、残疾人保障法等法律中包含的有关社会保障内容的规定，也属于这一层次的社会保障立法。

（三）行政法规和行政规章

社会保障行政法规是由我国最高行政机关即国务院，根据执行宪法和社会保障法律的需要而制定的具有普遍效力的法律规范，通常以条例、规定、决定等形式出现。例如已经颁布的《失业保险条例》《工伤保险条例》《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》《城市居民最低生活保障条例》《军人抚恤优待条例》等。目前，社会保障行政法规是我国社会保障法体系中主要的立法形式，数量多，涉及内容广。社会保障行政规章则由国务院所属职能部门制定，其立法层次、法律效力都低于社会保障行政法规，通常以办法、规定等形式出现。例如《社会保险稽核办法》《社会保险行政争议处理办法》等，也是规范具体社会保障行为的法律形式。

（四）地方性法规和地方政府规章

社会保障地方性法规由省、自治区、直辖市和较大的市的人民代表大会及其常务委员会，根据本行政区域的具体情况和实际需要制定颁布。地方性法规效力层次较低，其内容不得与宪法法律相抵触，也不得与行政法规相抵触，但是地方性法规立法灵活，能够适应各地区经济发展不平衡的具体情况，解决实际问题，目前仍然是我国社会保障法的重要形式。社会保障地方政府规章由省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府制定，是社会保障法的体系中效力地位最低的立法形式。

（五）国际立法

除国内立法外，联合国、国际劳工组织等国际组织的关于社会保障的国际立法，例如联合国的《联合国人权公约》《世界人权宣言》和国际劳工组织的《社会保障最低标准公约》《最低就业年龄公约》等国际立法，由我国加入或经政府批准后，也属于我国社会保障法的组成部分，具有与国内法律相同的法律效力。