社会保障学：社会保障立法基础理论

立法先行是社会保障制度的显著特点，社会保障立法的成熟与完善，对社会保障制度的进步与发展意义十分重大。任何一个国家在其社会保障法制建设的过程中，都必须重视对立法理论的研究和探讨，因为立法理念是法的精髓和灵魂，立法理论对社会保障法的立法目的、立法任务、立法宗旨等根本问题起着决定性的指导作用。

一、社会保障法的价值取向

法的价值是一个古老而又新颖的法学命题，“价值问题虽然是一个困难的问题，但它是法律科学所不能回避的。”[1]因为法的价值体现着立法者对法的目的追求，能够反映法的本质、立法宗旨和基本功能。人们通常从法与人的关系来理解法的价值所在，即法的价值是指法满足人的需要的积极意义或者法对人的有用性、有益性。因而公平、正义、秩序、自由、平等、效率、安全等内容，经常被认为是法的价值体现。不同的部门法由于在调整对象、调整方法和自身功能方面存在差异，所以在体现法律价值时各有不同侧重。社会保障法的价值是指社会保障法对人的积极意义，是社会保障法在发挥其社会作用的过程中满足社会成员生存需要的功能和属性。社会保障法以保障社会成员的基本生活需求为己任，其价值取向可以归纳为保障人权、追求正义和社会安全，这些价值并不相互割裂，而是相互联系、相互渗透，甚至相互包容的，它们共同构成社会保障法的价值体系。

（一）保障人权

人权，是指在一定的社会历史条件下每个人按其本质和尊严享有的或应该享有的基本权利。人权的特点是人皆有之，与生俱来，终身专属，不可放弃，也不能转让。人权的内容是多方面的和多层次的，大致包括生存权利、政治权利、经济权利、文化和社会权利等。在人权体系中，“生存权和发展权是首要的人权，也是享受其他人权的基础，没有生存权和发展权，其他一切人权均无从谈起。”[2]而所谓生存权，是基于人类生存本能而产生的人的自然权利，是指社会中的任何个人都有生存下去的权利，都应该享有包括生命权、健康权、物质享受权等在内的诸多权利。生存权意味着人的生命不可以被非法剥夺，而且当一个人遭遇生存危机时，有向国家和社会要求物质帮助以维持生存的权利。

社会保障制度所追求的正是对人的生命的尊重，所保障的正是人的生命延续权利。在现代社会，社会保障的内容无不浸透着生存权保障的理念，无论是对公民生老病死的社会保险，还是对生活困难者的社会救济，无论是普惠全体公民的社会福利，还是针对特殊群体的社会抚恤，都以满足社会成员的基本生存需要为基本目的。当社会成员在遭遇社会风险陷入生活困境时，社会保障是公民实现生存权的有效途径和必要手段。

以立法形式把社会保障确认为公民的基本权利，由国家采取合理的社会保障政策与强制性措施有效地帮助公民实现生存权，已经成为一种世界性的共识。世界各国的宪法和一些著名的国际公约，都已把社会保障权作为一项重要人权来明确规定。在国家立法方面，自1918年苏俄宪法、1919年德国《魏玛宪法》以来，几乎所有国家的宪法都把社会保障权明确规定为公民的一项宪法权利。我国也不例外，《中华人民共和国宪法》第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享有这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残疾军人的生活、抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”2004年3月第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》又明确要求“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。在国际立法方面，1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》第二十二条宣布：“每个人作为社会的一员，有权享受社会保障，并有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面各种权利的实现，这种实现是通过国家努力和通过国际合作并依照各国的组织和资源情况。”第二十五条规定：“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭到失业、患病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。”1966年的《联合国人权公约》第九条规定：“本盟约缔约国确认人人有权享有社会保障，包括社会保险”；第十一条规定：“本盟约缔约国确认人人有权享受其本人及家属所需之适当生活程度，包括适当的衣食住及不断改善之生活环境。”

宪法对社会保障权的规定是社会保障法的立法依据。社会保障法从诞生起就以实现公民的社会保障权作为基本任务，它通过一系列的法律规范建立社会保障的制度体系，不仅进一步明确和细化社会保障权的内容，而且以法律强制的手段，把最初政府对公民救济的“恩惠”、“善举”，发展成为政府的一种责任和义务，要求政府给社会成员提供维持基本生存需要的物质保障，让社会成员在生活陷于困境的时候能及时得到帮助和支持，所有这些都体现了社会保障法保障人权、实现公民生存权的价值目标和立法理念。如果说“早期的社会保障法被作为解决社会问题的手段，时至今日，社会保障法的价值追求已被大大地拓展，它已不仅是解决社会问题的手段，更是人权实现的极其重要的保障”。[3]

（二）追求正义

正义通常与公平、公正、平等、合理等理念密切联系，是代表了人类本性的美德，是人类社会追求的崇高理想，也是一切社会制度的价值基础。正像美国著名学者、“正义理论集大成者”罗尔斯（John Rawls）所说：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论无论多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝和修正；同样，法律和制度，不管它们如何有效和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造和废除，……作为人类活动的首要价值，真理和正义是决不妥协的。”[4]正义是法律大力弘扬与着力实现的价值取向，也是衡量法律善恶的评价标准。“正义只有通过良好的法律才能实现”“法是善良公正之术”。[5]

按照罗尔斯的正义理论，正义可以分为实质正义、形式正义和程序正义三大类。实质正义是关于社会的实体目标和个人的实体性权利义务的正义。形式正义又称“作为规则的正义”或法治，是指法律适用方面的正义，其基本含义是严格地一视同仁地依法办事。程序正义则介于实质正义与形式正义之间，它要求规则在制定和适用过程中具有正当性。

按照罗尔斯的观点，在法的各个部门中民法是体现形式正义的典型代表。传统民法以个人为本位，以平等自愿、等价有偿为基本原则，对所有“平等”的民事主体提供“平等”的法律保护。但是，传统民法的这种“平等”保护只是保障了形式上的平等，因为它保护的对象——民事主体，相互间的个体差异客观地真实地存在着，社会成员的自身素质有强有弱、劳动技能有高有低、家庭负担有轻有重、拥有的资源和信息有多有少，这些先天或后天因素造成的差别都制约着他们竞争能力的差异，会导致分配的不均，出现贫富的分化。而传统民法却无视这种差异和不平等，以抽象的人格平等掩盖实际的主体差别，以形式上的平等方式保护实质不平等，结果是“压倒性地有利于有产者而不利于无产者，使两者的不平等和差别极大地扩大了。只有能使有产者获得实际利益，但对于无产者却形同充饥之画饼，因而形式上的平等越受保障，矛盾就越为深刻”。[6]

要实现真正的正义，传统民法仅仅“同样情况同样对待”是远远不够的，需要补上“不同情况不同对待”。社会保障法正是为了修补和矫正传统民法所追求的形式正义的缺陷而产生的。它规定全体社会成员都有平等获得社会保障的权利，不论地位、职业、性别、贫富等各种因素存在多大差别，都同样会被纳入社会保障体系中，都有平等参与和享受社会保障的机会，共同分享社会发展的成果。进而社会保障法又强调国民收入再分配的相关规则，使资源与财富进行一种转移，即从高收入者转移到低收入者，从健康者转移到疾病者和残疾者，从就业者转移到失业者，从家庭负担轻者转移到家庭负担重者等。社会保障法还按照社会公平的理念，对社会弱势群体、对生活陷入困境或遭遇社会风险的群体提供更多的帮助，从而缩小贫富差距，减少社会分配不公造成的不利影响，促进结果平等的实现。所以社会保障法是最直接体现正义价值的法律规范，追求社会公平、实现实质正义是社会保障法的立法初衷和根本归宿，是社会保障法基本的价值取向。

（三）社会安全

对个人而言，安全是其生存的基础，对社会而言，安全是其进步和发展的前提。按照美国心理学家马斯洛提出的著名的需要层次理论，安全需求是人们仅次于衣食住行等生理需求的第二层次的基本需求。安全是全社会的共同需要，是全人类的不懈追求，也是法律追求的目标和价值，正如英国著名法学家霍布斯不朽的法律格言“人的安全乃是至高无上的法律”。但不同的部门法会追求不同意义的安全，如公法着眼于国家安全和领土完整，私法着眼于个人的人身安全和财产安全，社会法则着眼于社会的安全和稳定。

社会安全意味着社会进程的连续性、社会秩序的稳定性以及人身财产的安全性，它包含个人生活安全、政治统治安全、经济发展安全多个方面。其中社会成员的个人生活安全是最基本的，生存秩序是一切社会秩序的基础，要确保一个国家的政治稳定、经济发展和社会进步，必须首先解决全体社会成员的基本生存问题。(www.xing528.com)

社会保障法正是抵御社会风险、保障公民生活安全的法律规范。给全体社会成员提供基本的生活帮助并不断提高其生活水准、改善其生活质量，是社会保障法的立法初衷；创造一个相对公平合理的社会生存环境，使全体社会成员学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居是社会保障法的理想目标。应该说社会保障制度本身就是一种社会安全体系，它以保障个人生活安全为起点，对社会上的生活贫困者、身体残疾者、遭遇不幸者和失业者给予经济帮助和服务支持，以满足他们的基本生存需要。正是有了这种由社会提供的制度性的保障，社会成员才能维系生活的稳定，才能免除对生活贫困的忧患，才会有稳定的安全预期，也才能在安居乐业的环境中树立生活信心，谋求自身的全面发展。

中国古代智者管仲云：“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣耻”；以“三部大法安天下”的德国宰相俾斯麦，曾对他创建社会保险制度的意图直言不讳：“一个期待领取养老金的人，是最守本分的，也是容易驯服的。”1998年诺贝尔经济学奖获得者、印度著名经济学家阿巴蒂亚·森曾这样评价社会保障作用：“如果没有社会保障体系，今天美国或英国的失业状况会使很多人挨饿，甚至有可能发展成饥荒。因此，成功地避免了饥荒的发生，靠的不是英国人的平均高收入，也不是美国人的普遍富裕，而是由其社会保障系统所提供保障的最低限度的交换权利。”[7]大量事实证明，当人们的衣食住行等基本需求有了合理的保障，当个人的人格尊严受到足够的尊重，大多数人都会安居乐业、遵守秩序、企盼安定。相反，生活贫困、民不聊生，是导致社会动荡、反政府行为的一个重要因素。社会保障法正是通过对个人生活安全的保障，逐步实现其维护整个社会正常的生活秩序、经济秩序、统治秩序乃至社会整体安全的目标。所以许多人称社会保障法律制度是“社会安全网”和“社会减震器”，是“抵御市场经济风险的最后一道防线”。毫无疑问，维护社会稳定，促进社会安全也是社会保障法的价值取向。

二、社会保障法的基本原则

从法律意义上理解的基本原则，是指“可以作为规则的基础或本源的综合性、稳定性的原理和准则”[8]。社会保障法的基本原则，是指集中体现社会保障法的立法理念、基本价值和本质属性，指导社会保障法的立法活动，并贯穿于社会保障实践全过程的基本准则，可以说它是社会保障法的核心和灵魂。社会保障法的基本原则应当包括：社会保障水平与经济发展水平相结合的原则、公平与效率相结合的原则、权利与义务相结合的原则。

（一）社会保障水平与经济发展水平相结合的原则

社会保障制度对社会成员的保障，首先是为他们提供生存所需的物质生活资料。社会生产力创造的物质财富，是社会保障所依赖的物质基础，没有这个基础，社会保障就会成为无源之水、无本之木。而且一定时期的生产力水平不仅决定了国家可提供的社会保障资源数量，还直接制约着人们基本生活需求的层次，社会生产力水平提高了，人们的生活需求层次也会随之提高。所以经济发展的水平和社会财富的积累，决定着一个国家社会保障的总体水平。

社会保障法应明确规定社会保障的项目设置、覆盖范围、待遇标准等内容，必然要以经济为基础，要与国家的经济发展水平相适应。如果社会保障水平过高、支出过大，超越生产力的发展水平和经济的承受能力，那么国家、社会和个人的财政负担就会过于沉重，社会保障就无法切实落实，甚至会成为影响经济发展的阻力。反过来，如果社会保障水平严重滞后于经济的发展，那么社会保障具有的保障民生、调节贫富、稳定社会的功能就得不到充分发挥，同样会导致社会矛盾的发生，从而影响经济发展。所以，超前或滞后于生产力发展水平的社会保障，都不利于社会经济的健康发展，社会保障法应该在社会保障水平与社会经济发展水平之间，寻求一种相互平衡、协调、促进的关系，使社会保障既能满足社会成员的基本生活需求，又能适应社会的经济承受能力。并且随着经济发展水平的不断提高逐步提高社会保障的水平。

（二）公平与效率相结合的原则

公平与效率是社会发展中相依相伴的一对矛盾。在市场经济条件下，公平与效率之间难以避免地会发生冲突，因为一方面市场经济追求高效率的发展，必然会带来社会收入分配的不公平，另一方面政府干预经济追求社会公平，又容易导致经济发展缺乏效率、社会进步缺乏活力。然而，公平与效率之间存在的对立并非不能统一，存在的冲突也并非不能妥协，而是可以相互协调、相互补充、相互促进的。正如德国经济学家维利·克劳斯在谈到德国的“社会市场经济”时所说：“社会市场经济包含着两个密不可分的领域：一个是带来经济效率的市场，另一个是提供‘社会保障’、‘社会公正’和‘社会进步’的社会福利政策领域。两者互为条件，缺一不可。”“社会市场经济是市场效率和高水平的‘社会保障’之间的结合”。[9]

对公平与效率关系的妥善处理，体现着一个国家立法者的智慧，因为一个经过精心设计的制度，可以在公平与效率之间找到最佳的结合点，使公平和效率同时得到适度的发挥。依据社会保障法建立起来的社会保障制度，应该而且能够实现公平与效率之间的最佳结合。一方面，社会保障制度以社会公平正义作为基本价值取向，它一视同仁地面向全体社会成员，让每一个社会成员都拥有获得保障的公平机会和平等权利；它依靠法律的强制手段对社会资源进行管理和再分配，为发生生活困难的社会成员提供帮助和服务；它通过国民收入再分配功能的发挥，调节收入差距，使社会成员能在一定程度上共享社会发展的成果。另一方面，社会保障制度并不排斥效率，相反它鼓励公民对国家和社会多作贡献，激励公民发挥工作积极性和创造性，以避免绝对平均主义和懒惰情绪的产生。在一些保障项目的设计上，它把被保障者的享受待遇与其社会贡献、收入状况、缴费义务等因素联系起来，这样既完善了社会保障制度自身的效率机制，也有助于促进经济发展。实践证明，只有在追求公平理念的前提下，兼顾公平和效率，在两者之间形成协调和动态平衡，社会保障法才能充分发挥其应有的社会作用。

（三）权利与义务相结合原则

权利和义务是两个重要的法律概念，它们相互对应、相互依存、相互转化、密不可分。马克思曾说“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”[10]。在通常情况下，法律关系的主体既是权利主体同时又是义务主体，在享有权利的同时也应承担义务，权利义务相互一致，具有对等性。

社会保障关系其实就是一种权利义务关系。对社会成员而言，社会保障是一种法定权利，社会成员是权利主体，有权利从国家和社会获取经济上的帮助和支持，以维持其基本的生存需要。对国家和社会而言，社会保障是一种法定义务，国家和社会是义务主体，有责任给社会成员特别是生活陷入困境的社会成员提供基本的、必要的生活帮助。

社会保障关系中的权利和义务，具有比较明显的非对等性。这种非对等性主要表现在，首先社会成员的权利主体地位是依据法律的规定直接取得的，而不是以是否履行相应的法律义务为必要前提。其次社会成员实际获得的社会保障待遇与其对国家对社会的实际贡献之间不是等价交换关系，作出较大贡献的社会成员，并非因此就能获取更多更高的社会保障待遇。全体社会成员都有平等的机会获得公平的社会保障，尤其是在社会救济、社会福利法律关系中，每个公民都是天然的权利主体，只要符合一定的条件或者具有相应的身份，就可以享受法律规定的社会保障权利，接受经济帮助。此时作为义务主体的国家和社会，为公民提供经济帮助责无旁贷，不能以公民未履行义务或者没有社会贡献为理由拒绝或躲避责任的承担。

当然，社会保障关系中权利义务的非对等性也并非绝对，这种不对等并非指权利与义务的完全割裂，权利与义务之间并不丧失相互联系、紧密结合的基本特征。例如在强制性的基本社会保险中，保险基金的来源通常包括雇主的缴费、雇员的缴费以及国家的财政资助，社会成员被要求履行缴费义务。一个公民能否享受以及按照怎样的标准享受社会保险待遇，与该公民实际履行缴费义务的状况直接挂钩，通常公民的缴费年限越长、缴费额度越大，那么能够享受的社会保险待遇也就越高。需要注意的是，在这里缴费的额度与享受的待遇标准之间仍然不是等价交换关系，而是一种不对等的挂钩，这种挂钩说明，在基本社会保险领域权利和义务以一定的方式紧密联系着。即便像社会救助这样由国家单向履行救助义务的保障项目，受救助的社会成员也被要求接受相关的资产调查，符合相关条件的才能获得社会救助，这其中的权利与义务仍然不能完全割裂、不能截然分离。中外社会保障的实践证明，割裂权利与义务的社会保障，会导致公民懒惰情绪的滋生，会造成社会资源的极大浪费，从而会影响社会保障制度效率作用的发挥。所以权利与义务相结合应当是贯穿于社会保障法立法和实践的又一重要原则。