社会保障基金的监督管理实践

社会保障基金监管是国家授权专门机构依法对社会保障基金筹资、运营和待遇支付等过程进行监督管理，以确保社会保障基金安全、稳定、高效运行的制度和规则体系的总称。首要任务在于确保基金安全运行，保证社会保障政策最终目标的实现。社会保障基金监管的目标包括维护参保人员的合法权益，确保社会保障基金资产的安全保管，保证社会保障基金投资目标的实现以及控制社会保障基金的运行风险。

一、社会保障基金监督管理模式

（一）社会保障基金监管模式

1．审慎监管

审慎监管模式（Prudential Regulation）为英国、美国、澳大利亚等普通法系国家广泛采用。审慎监管模式要求基金资产管理者履行“审慎人原则”（Prudent Person Rules）。所谓审慎人原则，起源于1830年哈佛学院诉亚莫瑞判例（Harvard College v．Amory），是指基金资产管理者“应像一个审慎、细心而富有智慧的人在同样情况下管理他们自己的基金时一样采取应有的判断，考虑资本可能的收益和存在的风险”。审慎监管模式强调资产管理者的受托责任，要求其行为必须以收益人的利益为投资行为准则，以为计划受益人提供收益并据此收取合理的管理费为唯一目的。资产管理者需要履行的义务主要包括：细心、审慎而又富有智慧的管理受托资产；对资产做分散化投资；保证资产管理过程合规等。在审慎监管模式下，没有具体的投资组合比例和数量的限制，但是对投资管理人的行为给予了严格的监督。

审慎监管模式比较适合于满足以下条件的国家：（1）经济发展水平较高；（2）与受托责任、诚信相关的金融法律比较完善；（3）资本市场成熟，存在大量审计、会计、精算等中介机构；（4）金融市场中有大量专业的、治理结构良好的投资管理人；（5）监管机构监管水平较高。审慎监管模式的优势在于：（1）适用性较强，能够很好地与时俱进，适应金融市场和金融投资理念的发展和变化；（2）灵活性好，赋予了投资管理人以较大的自由选择权，可以根据自身的需要灵活的调整战略资产组合以及投资策略。

2．限量监管

限量监管（Quantitative Restriction）的特点是监管部门对社会保障基金的投资组合作出了比例或数量上的限制，比较常见的有：（1）规定银行存款或政府债券等低风险产品投资的下限，或股票等高风险投资的上限，来控制投资组合的风险；（2）规定货币市场类产品投资的下限，或房地产等流动性较差的投资产品的投资比例上限，来控制社会保障基金的流动性风险；（3）规定债券类投资的评级，来控制债券投资的信用风险；（4）规定单一产品或对象投资比例的上限，促使社会保障基金投资组合的分散化；（5）规定海外资产投资比例上限，来控制社会保障基金的汇率风险；（6）对衍生品投资的限制，以确保社会保障基金投资衍生品的目的仅在于实现套期保值，而不是通过杠杆谋取高回报；（7）在补充保障基金如企业年金基金中，各国往往还限定了自我投资比例，防止关联方交易。

限量监管比较适合于以下类型的国家和地区：（1）缺乏专业的、富有经验的基金投资管理人，基金内部治理和风险控制体系薄弱；（2）金融市场欠发达或不完善，金融资产波动性大，缺乏合适的避险工具；（3）社会诚信体系较差，缺乏信托责任相关的金融法律环境；（4）监管部门监管能力较弱。限量监管模式的优势在于：（1）监管简便、易行，成本较低；（2）对监管部门监管能力、基金管理者的治理结构和内控机制完善性要求较低。

在现实中，很少有国家单纯地采用某种监管模式，而多以一种监管模式为主，辅以另一种监管模式，既监管社会保障基金的投资组合，也监管基金投资管理者的行为。而且，通常各国对政府集中管理的社会保障基金采用严格限量监管，而对分散私营管理的社会保障基金采用审慎监管模式。例如，美国对联邦信托基金采用严格限量监管，要求完全投资国债，而对其他私营养老基金采用审慎监管。即便在采用审慎监管的加拿大、澳大利亚等国，也会有一些针对单一企业股票投资比例的限制。

（二）社会保障基金管理模式

社会保障基金管理存在两种主要的模式，即政府集中管理和私营分散管理。在现收现付制下，社会保障基金通常是由政府统一管理的，但在积累制下，既有采用政府集中管理的，也有采用私营分散管理的。

1．政府集中管理

政府集中管理是指社会保障基金由政府部门统一筹资，集中起来进行投资，并按统一方法和标准支付待遇的管理方式。典型的采用这种管理方式的国家是新加坡、马来西亚等。以新加坡为例，新加坡中央公积金（Central Provident Fund，CPF）为新加坡社会保障体系中最重要的组成部门，资金来自雇主和雇员的共同缴费，缴费所形成的基金由政府中央公积金局集中进行管理。

政府集中管理的优势在于：（1）集中管理容易产生规模效应。通常，一单位社会保障基金管理所需成本随基金规模的增加而递减，也就是说基金规模越大，单位社会保障基金管理成本越低。此外，社会保障基金管理需要先进的投资手段和强大的研发支持，当基金规模较大时，可以将更多的资源用于这些方面，提高基金投资效率。（2）集中投资和统一发放保证了受益人待遇水平差异较小，体现了社会保障制度的公平性。（3）政府管理部门是非营利性的，较好地体现了社会保障制度的公益性。（4）政府的参与为基金安全性提供了公开或隐含的承诺，提高了受益人对社会保障制度的信心。

政府集中管理存在的问题包括：（1）基金投资较为保守。社会保障基金关系到为数众多的受益者的利益，一旦投资损失，政府将面临很大的政治压力，因此政府集中管理的社会保障基金通常投资较为保守，回报率明显低于私人管理的各类基金[10]。（2）容易受到其他政治目标干扰。政府集中管理的社会保障基金通常独立性差，容易受到其他政治目标的干扰。譬如，政府可能要求社会保障基金过度投资政府债券或公共建设项目，实际上为政府财政支出提供了一种内部融资，不仅导致了基金投资回报率低，而且加大了基金运行风险。2001年，在阿根廷金融危机中，阿根廷政府养老保险基金大量投资国债，随后的政府债券违约导致养老保险基金出现了巨额亏损。

2．私营分散管理

私营分散管理是指由竞争性、营利性的私营基金管理机构管理社会保障基金的模式。典型的采用这种管理方式的国家是智利、澳大利亚等。其中，智利养老保险基金由竞争性的私营养老基金管理公司（简称AFP）分散运作、管理。

这种方式的优势在于：（1）投资组合分散化，回报率较高。在私营分散管理中，社会保障基金可投资产品较广，投资组合更加分散化，因而可以在可承受风险范围内获取更高的投资回报率。例如，从1981年至2001年，智利AFP管理下的养老基金年投资回报率超过了10％[11]，远远高于同期其他国家政府集中管理的养老基金。（2）不同参保人具有不同需求和投资偏好，分散私营管理赋予了参保人以更多选择权，参保人可在不同管理公司、不同投资组合以及不同投资策略风格中进行灵活选择。（3）独立性强。私营分散管理模式下，虽然社会保障基金仍然受到政府的监管，但由于不直接由政府管理，不容易受到其他政治目标干扰。

私人分散管理存在的问题包括：（1）基金管理成本高。智利AFP在1982年的管理成本为公款总额的19％，到1990年下降到14％[12]，但仍远高于同期政府集中管理的社会保障基金。（2）无法发挥规模效应。由于在私人分散管理模式下各管理机构管理的资产规模较小，因此难以发挥规模效应，并出现了集中化趋势。智利在1994年有22家AFP，而到2007年时仅余6家。（3）难以应对系统性风险。虽然私营分散管理可以有效地降低可分散风险，但是却无法应对系统性风险。例如，在1995年，受墨西哥金融危机影响，智利AFP普遍出现了投资亏损。

政府集中管理和私营分散管理各有优势，也各有不足。各国较普遍的做法是政府社会保障基金采用政府集中管理方式，而补充保障则采用私营分散管理。例如澳大利亚未来基金采用政府集中管理，而超级年金则采用私营分散管理。美国联邦社会保障基金采用政府集中管理，而401（k）等企业养老金计划采用私营分散管理。

二、我国社会保障基金的监督与管理

除补充保障基金采用分散私营管理方式外，我国全国社会保障基金和地方管理的社会保险基金均采用政府集中管理方式。

（一）对全国社保基金的监督与管理

我国对全国社保基金的监督和管理包括财务信息管理、投资监管等方面，主要监管制度体现在2001年颁布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》、2006年颁布的《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》以及2011年颁布的《社会保险法》等法律法规中。

1．社保基金理事会的组织架构

目前，全国社会保障基金理事会的基本组织架构如图5－1：

图5－1 全国社会保障基金理事会的组织框架(www.xing528.com)

理事大会由理事长、副理事长、理事组成，是社保基金会的最高权力机构，主要负责全国社保基金的重大战略决策和社保基金会的重大事宜决策。理事长、副理事长由国务院任命，理事由国务院聘任。理事长是社保基金会的法定代表人和最高负责人。投资决策委员会、风险管理委员会和专家评审委员会为非常设机构，为社保基金提供顾问服务和履行基金投资管理部分审议责任。理事会下设行政、投资、研究、监管等组织机构。

2．财务信息监管

我国《社会保险法》第七十一条规定：“全国社会保障基金应当定期向社会公布收支、管理和投资运营的情况。国务院财政部门、社会保险行政部门、审计机关对全国社会保障基金的收支、管理和投资运营情况实施监督。”在《全国社会保障基金投资管理暂行办法》规定的社保基金理事会应当履行的职责中包含对社保基金的投资运作和托管情况进行检查，负责社保基金的财务管理与会计核算，编制定期财务会计报表，起草财务会计报告，以及定期向社会公布社保基金资产、收益、现金流量等财务状况。

自成立以来，社保基金理事会每年发布定期经会计师事务所审计的《全国社会保障基金年度报告》，内容涵盖了社保基金理事会的概况、治理结构、基金运作基本情况以及基金的财务数据，其中财务数据又包含了资产负债表、收益表、现金流量表和权益增减变动表以及上述财务报表的附注解释。

3．投资监管

在2001年颁布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》明确了对全国社保基金投资范围和投资比例的限制。根据该办法，全国社保基金可以投资于银行存款、国债、投资级以上企业债和金融债以及上市流通的证券投资基金、股票等金融产品。2006年颁布的《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》中明确全国社保基金境外投资范围包括银行存款、外国政府债券、国际金融组织债券、外国机构债券和外国公司债券、中国政府或者企业在境外发行的债券、银行票据、大额可转让存单等货币市场产品、股票、基金、掉期、远期等衍生金融工具。

上述两个法规规定的各项投资限制包括：（1）直接运作资产的投资范围限制：理事会直接运作的社保基金的投资范围限于银行存款、一级市场购买的国债；（2）银行存款、国债投资比例限制：银行存款和国债投资的比例不低于50％，其中银行存款的比例不低于10％，单家银行存款不高于所有银行存款总额的50％；（3）企业债、金融债投资比例限制：企业债、金融债投资比例不高于10％；（4）权益类投资比例限制：证券投资基金、股票投资比例不得高于40％；（5）单只证券投资限制：单个投资管理人管理的社保基金资产投资于1家企业所发行的债券或单只证券投资基金，不得超过该企业所发行证券或该基金份额的5％，按成本计算不得超过其管理的社保基金资产总值的10％；（6）境外投资总比例限制：按成本计算境外投资比例不超过社保基金资产总值的20％；（7）境外投资信用等级要求，银行存款投资对象为中资银行或最近三年信用评级在A级或者相当于A级以上的外国银行，债券投资对象为国际公认评级机构评级在BBB级或者相当于BBB级以上的债券，货币市场投资为国际公认评级机构评级在AAA级或者相当于AAA级的货币市场产品，股票和基金为公开上市和公开发行的股票和基金；（8）对衍生品投资限制：投资衍生金融工具仅限于风险管理需要，严禁用于投机或放大交易；（9）对全国社保基金的委托投资行为限制：要求单个社保基金投资管理人进行管理的资产，不得超过年度社保基金委托资产总值的20％。

根据一般国际经验，随着社保基金管理者投资管理能力的提高，各国限量监管程度逐渐降低。自全国社保基金成立以来，我国政府也逐渐放宽了投资限量监管力度，全国社保基金逐步开始投资非政府债、股票和海外资本市场，为我国社保基金多元化投资提供了参考模板。

（二）对地方性社会保障基金的监督与管理

由于我国地方管理的社会保障基金目前仅能投资于国债和银行存款，因此对地方性社保基金的监管主要发生在预算管理、决算管理、行政监督管理和财务会计管理等方面，体现在《社会保险基金会计制度》（财会［1999］20号）、《社会保险基金财务制度》（财社字［1999］60号）、《社会保险基金行政监督办法》（劳动和社会保障部令2001年第12号令）等法规文件中。

1．基金预算管理

社会保障基金预算管理是指在一定时期内社会保障基金管理机构为实施社会保障计划和任务，制定社会保障基金收入和支出等财务活动需要实现的预期目标的一系列管理活动，是保障社会保障基金各项活动有计划、有步骤地顺利进行的基础。社会保障基金的预算管理包括：

第一，社会保障基金预算的编制，涵盖了基金收入预算和支出预算。收入预算是社会保障基金各项收入的计划，包括单位和个人缴纳的社会保障费、利息收入、投资收益、政府财政补贴、调剂金收入以及上年的累积余额等。支出预算包括社会保障待遇支付、调剂金支出、转移支付等。

第二，社会保障基金预算的审批。社会保障基金预算草案编制完成后，要经人力资源和社会保障部门审核，在审核无误后进行汇总，并将汇总预算报同级财政部门审核，财政部门审核后再报请同级人民政府批准，同级人民政府批准后报上级财政部门以及人力资源和社会保障部门备案，财政部门以正式文件形式将预算批复下达给社会保障基金管理机构，遵照预算执行。

第三，社会保障基金预算执行。社会保障基金管理机构要定期对预算的执行情况进行分析、检查，定期向监管部门汇报基金预算执行情况。在2006年，我国劳动和社会保障部制定了《社会保险基金要情报告制度》，要求及时报告社会保险基金的重要情况；人力资源和社会保障部门和财政部门需要对社会保障基金预算执行情况进行监督，对预算执行情况进行评价与反馈以及提出改正建议或要求。当遇到需要及时调整预算的情况时，逐级上报批复后执行。

2．基金决算管理

社会保障基金决算管理是社会保障基金管理机构对全年社会保障基金各项财务活动进行总结、清理、核算等一系列管理活动，也是下年度社会保障基金预算管理的基础。社会保障基金决算的目的在于确认基金管理是否实现了预算中制定的目标，因此一定要保证决算能够反映基金真实的运行状况，并和年初预算进行对比，揭示基金管理中存在的问题和可改进的地方。社会保障决算管理的主要内容包括：

第一，编制财务报告。财务报告是社保基金财务和预算执行情况的集中反映，由一系列反映社保基金财务状况和运行结果的文件资料组成，通常包括基金收支结余表、资产负债表、现金流量表和有关附注。

第二，分析财务报告。分析财务报告的目的是通过对各项财务指标的分析掌握社保基金管理活动和财务运行状况，对社保基金管理提供改进的参考。财务报告分析主要包括对预算执行情况的分析、对基金收入支出状况以及对基金运行情况的分析。

3．财务会计管理

我国社会保障基金会计科目设置、账户设置、收支管理中均采用了分类管理的方式。由于各项社会保障项目具有各自的目标受益群体，分类管理方式杜绝了不同目标受益群体间收入转移可能造成的不公平现象，也有利于基金财务会计管理的透明化。

在《社会保险基金会计制度》中规定应当分别为基本养老保险基金、失业保险基金和基本医疗保险基金设置会计科目，编制会计报表，包括资产负债表和基金收支表。在《社会保险基金财务制度》中规定，社保基金根据国家要求实行统一管理，按险种分别建账，分账核算，专款专用，自求平衡，不得相互挤占和调剂。

政府对社会保障基金收支管理的一种主要方式是采用“收支两条线”，即社会保障管理部门在取得收入后与社会保障支出脱钩，收入进入财政专户，支出由财政根据社会保障管理部门履行职能的需要按标准核定的资金管理模式。所谓财政专户，是指财政部门在银行设立的社会保障资金专门账户，用于对社会保障资金的管理。“收支两条线”的管理模式，控制了社保基金管理部门的道德风险，有利于实现社会保障缴费专款专用，保障社会保障基金的安全。

4．行政监督管理

为了保障社会保险基金的安全，规范和加强社会保险基金监督，各级人力资源与社会保障行政部门须对社会保险基金收入户、社会保险基金支出户、社会保障基金财政专户以及其他与社会保险基金有关的账户收支和结余情况进行监督。监督工作主要内容包括：贯彻执行社会保险基金管理法律、法规和国家政策的情况；社会保险基金预算执行情况及决算；社会保险基金征收、支出及结余情况。

社会保险基金监督方式包括现场监督和非现场监督：现场监督是指监督机构对被监督单位社会保险基金管理情况实施的实地检查，可分为定期监督、不定期监督和受理的举报案件查处；非现场监督是指监督机构对被监督单位报送的社会保险基金管理有关数据资料进行的检查、分析，可分为常规监督和专项监督。常规监督通过被监督单位按监督机构的要求定期报送有关数据进行。专项监督通过被监督单位按监督机构的要求报送专项数据进行。我国《社会保险基金行政监督办法》规定，在非现场监督过程中发现被监督单位存在严重违法违纪问题的，应实施现场监督。