社会保障基金的资金筹集方法

一、社会保障基金的筹资方式

（一）税收方式和缴费方式

社会保障基金的筹集方式主要包括征收税收、社会保障缴费、社会捐助等。通常来说，除社会保险以外的社会救助基金、社会福利基金和社会优抚基金主要来自政府税收，部分基金来自社会捐助。社会保险基金的来源则分为两种，有的国家采用税收方式，有的国家则采用征收保险费的方式。

税收方式是指国家通过征税的方式取得社会保障基金收入。根据征税税种，税收方式又可分为一般税（General Tax）和特殊目的税（Earmarked Tax），前者指企业所得税、个人所得税、流转税等一般预算收入，后者是指定用于社会保障项目的社会保障税[3]（Social Security Tax）。采用税收方式筹资的优势在于有较高强制力，资金来源稳定，征收对象广泛，比较适合于社会保障覆盖面相当大的国家。采用税收方式筹资的缺点在于政府隐含承诺以国家财政作为待遇给付担保，随着社会保障开支的增加，政府财政负担也将随之加重。尤其以一般税筹资时，这一问题更为突出。典型的采用税收方式筹集社会保障基金的国家是美国。自1935年《社会保障法案》出台后，美国即开征社会保险税，目前已成为美国政府最重要的收入来源之一。至2010年，社会保险税已占到联邦政府收入的40％，仅略低于个人所得税收入（41．57％）。

缴费方式是通过征收社会保险费的方法取得社会保障基金收入。采用缴费方式意味着领取社会保障待遇的前提是缴纳保险费。强调缴费和受益之间的权利义务的关联是这种方式本质的特征。缴费方式筹资的优势在于强调了缴费和受益的关联，对参保人有更强的激励，也不容易加重政府的财政负担。缺点在于强制力较弱，在保险费征缴和覆盖面的扩展方面存在一定困难。典型的采用缴费方式筹集社会保障基金的国家是德国。德国社会保险制度建立于19世纪末俾斯麦政府时期，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤事故保险、护理保险等内容。各项社会保险计划均采用由雇员和雇主共同缴费的方式筹集资金。

从世界各国的实践来看，多数国家采用税收方式和缴费方式相结合的筹资方法，即要求个人或雇主缴费的同时，国家提供一定的财政补助，保障社会保障制度的稳健、可持续运行。

（二）筹集模式

社会保障基金筹集模式可分为全部个人缴纳、全部雇主缴纳、全部财政负担、单位和个人共同缴纳以及单位、个人和政府共同负担等方式。需要注意的是，由于社会保障费（税）存在转嫁的可能，社会保障费（税）的征收对象并不完全是实际税费的负担者。

1．全部个人缴纳

全部由个人缴纳的筹集模式比较强调个人自我保障责任，以个人强制性储蓄为主要方式，常和完全积累制相结合。其理论基础是个人存在短视行为，不能预见未来所面临的风险，通过强制性储蓄可以实现平滑消费，抵御各种社会风险。这种模式最大的优点是强调个人自我保障责任，不容易增加政府负担，缺点是收入再分配功能弱。典型的采用这种筹集模式的国家是新加坡和智利。

2．全部雇主缴纳

全部由雇主缴费的筹集模式强调的是雇主保障员工生活安全方面的责任。工伤保险、生育保险等项目常采用这种筹资模式。有的国家和地区在养老保险等项目筹资中也采用这种方式。例如，澳大利亚政府规定雇主必须按照雇员工资收入的9％向超级年金（Superannuation）计划缴费，而不强制要求个人缴费。

3．全部财政负担

全部由财政负担的筹集模式强调政府在保障国民生活安全方面的责任。采用这种筹集模式的国家多以税收作为主要筹资方式。前东欧社会主义国家、我国计划经济时期曾普遍使用这种筹集模式。目前，部分欧洲福利国家也采用这种模式。这种模式的弊端在于忽视个人贡献，容易增加政府财政负担，滋生“高福利病”问题。

4．单位和个人共同缴纳

单位和个人共同缴纳的筹集模式是指社会保险基金完全来自单位和个人的缴费，强调个人及其雇主的保障责任。但是，各国单位和个人的缴费比例有所不同。日本的厚生养老保险制度、德国养老保险制度以及香港的强积金制度，单位和个人缴费比例相同，而在我国，单位养老保险缴费率远远超过了个人。

5．单位、个人和政府共同负担

这种模式特点是单位、个人和政府三方共同负担社会保障基金缴费，既强调国家责任，也强调个人及其雇主的贡献。许多发达国家均采用这种模式。例如，英国在1975年通过修正社会保障法，规定社会保障基金包括雇主缴费、雇员缴费和政府的财政拨款。实践证明，三方共同负担的模式能较好地平衡各方利益，更容易被接受。

二、我国社会保障基金的筹集

（一）全国社会保障基金的筹集

根据2001年12月，财政部与劳动和社会保障部共同颁布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，全国社保基金作为国家战略性储备，资金主要来自以下几个方面：

1．国有股减持划入资金及股权资产

2001年6月，国务院颁布了《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》，以法律形式明确了可以通过国有股减持变现筹集社会保障基金。2002年6月，国务院有关部门暂停执行国内证券市场国有股减持的决定，转而考虑将部分国有股划拨给全国社会保障基金。划拨的国有股不再进行减持变现，而是由全国社保基金在需要时，通过分红、向战略投资者协议转让等形式为社保基金提供融资。相对于减持变现，划拨转持的方式降低了对我国资本市场的冲击。2009年，财政部、国资委、证监会以及全国社保基金颁布了《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》，规定股份有限公司首次公开发行股票并上市时，按实际发行股份数量的10％，将上市公司部分国有股转由社保理事会持有。自2009年以来，累计转持境内国有股1 036．22亿元，其中股票813．44亿元，现金222．78亿元。

以国有资产充实社保基金是许多国家普遍采用的方式。例如，智利在1975—1982年先后出售一大批国有中小企业，共取得8．4亿美元收入用于社会保障改革。为了建立未来基金，澳大利亚联邦政府出售了其唯一的国有企业澳大利亚电讯公司（Telstra）的部分股权。在漫长的计划经济时期，各企业职工的工资较低，而资产积累率高，形成了庞大的国有资产。利用这部分资产充实社保基金不仅可以保持社会保障体系的可持续运行，而且也可为计划经济时期职工提供补偿。(www.xing528.com)

2．国家财政拨款

国家财政拨款是目前全国社保基金最主要的来源，其中包含了中央彩票公益金收入。从2000年开始，中央财政先后拨入4 919．79亿元，占全国社保基金总资产的56．6％。[4]

在政府财政宽裕时通过财政拨款的方式充实社保基金体现了全国社保基金实现长期财政平衡的功能。但是，从历年中央财政向全国社保基金的拨款情况看，目前这种筹资方式存在的主要问题是政府财政拨款波动性大，拨款占财政收支的比例不稳定，未来拨款规模尚需制度化和法制化。

3．投资收益

长远来看，全国社保基金的发展必须依靠投资收益实现滚动持续发展。相对于地方管理的社会保障基金，我国对全国社保基金投资限量监管较为宽松，自成立以来，全国社保基金取得了不错的投资业绩。

表5－1 全国社会保障基金投资收益状况 （单位：亿元）

注：数据来源于历年《全国社会保障基金统计公报》。

从表5－1来看，自2001年以来，在多数年份里，全国社保基金投资回报率高于同期通货膨胀率，实现了保值增值的目标。年平均投资回报率达到8．4％，累计获得了2 845．9亿元的投资收益，成为全国社保基金资产的重要来源。

（二）地方性社会保障基金的筹集

地方管理的社会救助基金、社会福利基金、社会优抚基金主要来自中央和地方政府的财政拨款，辅以社会慈善捐助和其他收入。下面主要介绍社会保险基金的资金筹集。

1．社会保险基金收入概况

地方管理的社会保险基金和住房公积金主要来自各类单位雇主和雇员的缴费。在实际管理中，部分省份出现了社会保障基金失衡，中央政府也予以财政补助，以确保社会保障基金满足待遇发放要求。

表5－2 历年社会保险基金收入状况 （单位：亿元）

（续 表）

注：数据来源于中国统计年鉴（2012）

表5－2显示，自1995年以来，我国社会保险基金收入增长迅速。在各社会保险项目中，养老保险收入所占比重最高，医疗保险增长速度最快。截至2011年，各项社会保险费收入已超过2．4万亿。

2．社会保险基金征缴方式

我国采用社会保险费的方式为社会保险基金筹资，但是近年来围绕是否将社会保险费改为社会保险税问题，争议热烈。支持“费”改“税”的观点主要认为税收具有更强的约束力，有利于加大社会保险筹资的强制力度。然而，“费”改“税”并不仅仅意味着征收办法的转变，还涉及政府责任从有限责任到无限责任，以及权利义务关系和财务预算管理方式的变更。

目前，我国采用了三方筹资的模式。雇主缴纳的费用包括养老保险费、医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费和住房公积金，其中各项社会保险缴费基数为上年度职工工资总额，住房公积金缴费为个人工资总额。雇主各项缴费率规定为：养老保险缴费率一般不超过20％，医疗保险缴费率一般不超过6％，失业保险缴费率不超过2％，工伤和生育保险合计缴费率不超过2％。雇员缴纳的费用包括养老保险费、医疗保险费、失业保险费、住房公积金等，缴费基数为上年度本人月平均工资。[5]缴费率低于雇主。另外，政府对社会保险基金给予了一定的财政补贴。我国《社会保险法》第六十五条规定，县级以上人民政府在社会保险基金出现支付不足时，给予补贴。以养老保险为例，2010年、2011年和2012年各级政府财政补贴养老保险基金1 954亿元、2 272亿元和2 648亿元，分别占当年养老保险基金收入的14．56％、13．45％和13．24％。三方筹资的模式在一定程度上平衡了雇员、雇主和政府的负担，但我国各项社会保障费合计缴费率较高，已经对劳动力市场和企业发展造成了影响。

3．社会保险费的征缴管理

为了完善社会保险费的征缴，国务院1999年颁布的《社会保险费征缴暂行条例》（国务院第259号令），明确规定了我国社会保险基金的征缴范围、征缴机构、征缴管理和征缴监督检查以及违规处罚等方面的制度。《社会保险费征缴暂行条例》（以下简称《征缴条例》）规定缴费单位、缴费个人应当按时足额缴纳社会保险费，征缴社会保险费纳入社会保险基金，专款专用，任何单位和个人不得挪用。社会保险基金按照不同险种的统筹范围，分别建立基金，各项社会保险基金分别核算。

在2004年颁布的《劳动保障监察条例》（国务院第423号令）中，进一步明确了违反社会保障缴费、损害员工利益的惩罚性措施。但是，企业偷逃、拖欠、少缴社会保险费的情况仍然存在，未来仍需加大征缴管理和惩处违规行为的力度。