社会保障基金概述及其重要性

一、社会保障基金的内涵

社会保障基金（Social Security Fund）是为了保障社会成员在丧失劳动能力或失去劳动机会时的基本生活需要，根据国家有关法律、法规和政策的规定，建立起来的专款专用的资金。社会保障基金最重要、最基本的功能是保证社会保障制度的稳健、可持续运行，实现社会保障制度的政策目标。此外，社会保障基金还具有一定的调节投融资、促进金融市场发展等功能。社会保障基金管理包含四个环节：基金筹集、运行投资、待遇支付和基金监管。

社会保障基金根据基金用途可分为社会保险基金、社会救济基金、社会福利基金和社会优抚基金等，广义上社会保障基金还应当包括补充保障基金、互助保障基金以及慈善基金等。其中，社会保险基金是社会保障基金中最重要的组成部分，包括养老保险基金、医疗保险基金、失业保险基金、工伤保险基金和生育保险基金，其中又以养老保险基金数额最大，为社会保障基金最重要的组成部分。社会保险基金是国家按照保险方式，通过立法强制向社会成员征收社会保险费或社会保险税而建立的，目的是为符合资格条件的社会成员发放社会保险待遇。

各种社会保障基金的资金来源渠道存在较大差异。社会保险基金一般来自个人和单位的缴费以及政府的财政支持。社会救济基金、社会福利基金和社会优抚基金则主要由国家财政负担，辅之以社会、单位和个人的自愿捐助。补充保障基金等来自个人和单位缴费以及政府的税收优惠、税收返还。

二、社会保障基金的财务方式

社会保障基金的财务方式包括现收现付制、完全积累制和部分积累制。

（一）现收现付制

现收现付制（Pay－As－You－Go，PAYGO）是当前社会保障待遇支付所需资金直接向现役劳动者征收取得的制度。现收现付制最大的特征是基本没有基金积累，或基金积累仅是为满足短期支付需要而建立的。

现收现付制具有以下三个优点：第一，制度易建，存在初始收益。现收现付一旦建立，可以立即为第一代人提供无须缴费的保险待遇，即产生了所谓的初始收益。而且，在未来基金收入增长较快时，后一代缴费可以弥补前一代缴费，由于人类的世代是无穷的，那么第一代人受益，而没有任何一代受损，也就意味着现收现付制实现了帕累托改进。第二，无通货膨胀和投资风险之忧。由于现收现付制没有或仅有少量基金积累，因此无须担忧基金投资风险。由于待遇当期支付，因此也无须考虑通货膨胀对基金实际价值的影响。第三，再分配功能强。在养老保险等制度中，由于待遇受益者主要为退休者，所以现收现付制本质上成为一种代际赡养模式，即通过下一代人缴费来负担当前退休者的养老金待遇给付，具有代际收入再分配功能，使退休者与在职者共同享受经济发展成果。当社会保障基金采用共同账户管理时，由于低收入者受益程度高于高收入者，通常也具有较强的代内收入再分配功能。

现收现付制主要的缺点在于难以应对人口老龄化风险。随着人口老龄化，劳动人口增长落后于老年人口增长，导致基金收入无法弥补待遇支付需要，引起社会保障基金收支失衡现象。一般来说，在现收现付制逐渐成熟后，制度的初始收益逐步消失，当遭遇人口老龄化时，现收现付制由于没有足够的基金积累，很容易出现社会保障基金收支失衡，从而引起退休者待遇下降、劳动者缴费和政府财政负担沉重，以及拖累经济增长等问题。

（二）完全积累制

完全积累制（Funded Scheme）是指当前社会保障待遇支付所需资金来自过去预先积累基金的制度。完全积累制最大的特征是存在足额的基金积累，恰好等于政府对待遇领取者承诺的给付义务，这种给付义务即所谓的政府社会保障隐性债务（Implicit Debt）。

完全积累制具有以下三个优点：第一，容易应对人口老龄化和经济增长减缓风险。由于在积累制下，每个人的社会保障依靠以往的预先积累，而非下一代人，因此不受人口老龄化影响。第二，制度可信度高。由于积累制下社会保障计划拥有庞大的基金积累，所以不容易出现政府待遇支付的违约风险和政策变化风险。第三，促进经济和金融发展。积累制庞大的社会保障基金增加了社会资本存量，有助于经济的发展和金融的繁荣。对于储蓄率较低的国家，积累制的这一作用更为重要。同时，社会保障基金作为长期战略机构投资者，也有助于完善金融市场结构、监管以及金融机构的治理。

完全积累制具有以下三个缺点：第一，容易受通货膨胀、利率等因素的影响，积累制社会保障制度的运行状况取决于社会保障基金的价值，当通货膨胀率较高时，社会保障基金实际价值贬值，将导致受益人实际待遇的下降。利率的影响取决于社会保障基金资产和隐性债务的久期[1]。如果社会保障基金存在海外投资，还会受到汇率因素的影响。第二，容易受到一国金融市场完善程度的限制。如果金融市场发展落后，社会保障基金将无法获得较高的回报率或者将面临较大的投资风险，进而影响基金运行状况和受益人待遇。第三，再分配功能弱。由于在完全积累制下，受益人待遇来自以往的基金积累，而不是下一代人缴费或纳税，因而不存在代际的收入再分配。由于积累制多采用个人账户管理，这时也不存在代内收入再分配。

（三）部分积累制

部分积累制是介于现收现付制和完全积累制之间的一种财务方式。在部分积累制下，当前社会保障待遇支付所需资金部分来自现役劳动者的供款，部分来自过去预先积累的基金，为目前采用最多的社会保障基金财务方式。部分积累制各方面的表现和特征均介于现收现付制和完全积累制之间，兼具两种制度的优点和缺陷。

现收现付制、完全积累制和部分积累制最本质的区别在于它们的基金化率（Funding Ratio）不同。所谓基金化率，是社会保障基金资产与隐性债务的比例。现收现付制基金化率接近于零，完全积累制基金化率为1，部分积累制介入其间。

三、社会保障基金风险识别

社会保障基金在筹集资金、投资运营和待遇给付方面都存在一定风险：

（一）筹资风险

社会保障基金在筹资方面的风险包括人口老龄化、经济增长减缓、逃费风险等。人口老龄化和经济增长减缓将导致社会保障缴费人数及其缴费能力的下降，引起基金收入的减少，影响基金的可持续性运行。虽然社会保障制度有国家立法强制作为约束，但由于监督法律实施需要付出成本，逃费等现象仍难以完全杜绝。逃费风险通常与基金的缴费率正相关，而与政府监管力度负相关，即缴费率越高，逃费的可能性越高；政府监管力度越大，逃费的可能性越低。

（二）投资运营风险(www.xing528.com)

为了满足待遇发放要求，社会保障基金必须进行投资。严格意义上来说，并不存在绝对安全的投资渠道，因此社会保障基金必然面临投资风险。投资风险来自宏观经济的波动、政策环境变化、投资品的价格波动、利率汇率的变化以及交易对手的信用风险等。另外，社会保障基金还面临一定的运营风险，包括基金内部治理与控制风险（Internal Governance and Risk Control）等。例如，由于信息不对称，社会保障基金投资管理人可能做出不利于受益人的投资决策，内部财务管理的漏洞可能导致基金出现挪用等现象。社会保障基金还面临通货膨胀风险。由于政府社会保障待遇通常与通货膨胀率挂钩，一旦遇到较高的通货膨胀，社会保障基金实际回报率下降，基金资产可能无法实现保值增值，并难以满足待遇发放的需要。

（三）待遇给付风险

社会保障基金待遇给付风险主要包括长期的偿付能力风险（Solvency Risk）和短期的流动性风险。偿付能力风险是指由于社会保障基金积累的资产不能满足待遇发放需要造成的社会保障基金收支失衡现象。偿付能力不足的直接原因包括缴费增长缓慢、待遇增长过快以及基金投资损失等。流动性风险（Liquidity Risk）是指短期资产价值不足以应对短期待遇支付而产生社会保障基金收支失衡现象。

社会保障基金管理过程中需要在实现一定投资收益率的同时，将风险控制到适当的水平。此外由于各种风险之间常常存在此消彼长的关系，社会保障基金管理者需要权衡所面临的各种风险，选择合适的资产组合和投资策略。例如，将社会保障基金完全投资国债，虽然较好地控制了基金的投资风险，但是必然加大了待遇给付的风险。

四、社会保障基金的平衡

社会保险基金以外的社会救助基金、社会福利基金和社会优抚基金主要来自政府财政，因而主要通过财政支付来满足基金平衡的需要。

社会保险基金主要来自参保人缴费，因此收支平衡主要取决于缴费者人数、受益者人数、缴费基数、缴费率和待遇发放标准。从瞬时平衡角度来看，社会保险基金平衡须满足如下条件：

上式中θ代表缴费率，为t时刻社会保险费的缴费基数。由于我国城镇职工各项社会保险费缴费基数均为职工工资额，所以代表职工工资， 代表在职缴费者的人数，代表待遇受益者的人数，Pt为人均社会保险待遇。

公式（5．1）表明，如果出现人口老龄化，缴费者人数相对于受益者人数减少，在缴费率和社会保险待遇不变时，社会保险基金将面临收支失衡。

五、我国社会保障基金构成

（一）全国性社会保障基金

全国性社会保障基金特指全国社会保障基金，简称全国社保基金，是由全国社会保障基金理事会（以下简称社保理事会，National Council for Social Security Fund，PRC）管理的国家战略储备基金，目的是为了应对人口老龄化高峰时期的财政支付压力。

社保理事会成立于2000年8月，为国务院直属事业单位，主要职责包括：（1）受托管理全国社会保障基金[2]；（2）制定基金的投资经营策略并组织实施；（3）选择并委托基金投资管理人、托管人对基金委托资产进行投资运作和托管，对投资运作和托管情况进行检查；（4）在规定的范围内对基金资产进行直接投资运作；（5）负责基金的财务管理与会计核算，定期编制会计报表，起草财务会计报告；（6）定期向社会公布基金的资产、负债、权益和收益等财务情况；（7）根据财政部、人力资源和社会保障部共同下达的指令和确定的方式拨出资金，等等。

自成立以来，全国社保基金获得了快速的发展，2001年到2011年十年间，全国社保基金资产从最初的805亿元发展到2011年的8 688亿元，资产规模增长了十多倍，为应对人口老龄化造成的财政支付压力建立了重要的储备基金。

（二）地方性社会保障基金

地方性社会保障基金主要是指由我国地方政府管理的养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等社会保险基金以及住房公积金等。其中，养老保险、医疗保险采用社会统筹和个人账户相结合的模式，住房公积金采用完全个人账户管理的模式，而失业保险、工伤保险和生育保险则采用统筹账户管理的方式。

地方性社会保障基金有不同的管理和统筹层次。目前，养老保险基金多为省级统筹，而医疗保险基金则多为地市级统筹。地方政府管理的社会保险基金和住房公积金由统筹地参保职工及其单位缴费构成。其中，社会保险基金是地方性社会保障基金的主要组成部分。

虽然我国目前尚处于人口老龄化的初期，各项社会保险基金总体仍在不断的积累中，但是未来伴随人口老龄化和潜在的经济增长速度减缓，地方管理的社会保险基金的可持续性不容乐观。当前我国地方政府管理的社会保险基金面临的主要问题是基金投资渠道狭窄，由于仅能投资于银行存款和国债，基金保值增值和可持续发展面临的压力较大。

根据中国统计年鉴数据显示，自1995年以来，各项社会保险基金增长迅速，平均年增长率为28．6％。截至2011年，我国五项社会保险累计的积累已经达到2．9万亿。在五项社会保险基金中，养老保险基金规模最大，占全部基金的67．2％，医疗保险占全部基金的21．3％，失业保险占7％。工伤和生育保险基金积累较少分别占2．56％和1．18％，基本处于现收现付的状态。此外，截至2011年，我国各地新型农村社会养老保险也产生了1 199．2亿元的基金积累。因此，地方管理社会保障基金已经超过了3万亿元。

（三）补充性保障基金

补充性保障基金包括企业年金基金、补充养老保险、补充住房公积金、职工互助保障基金等。补充性保障基金主要由各种商业保险机构或企业年金受托人管理。根据《2012年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，全国已有5．47万户企业建立了企业年金计划，企业年金规模已达到4 821亿元。补充性保障基金作为补充保障制度发展的资金保证，为我国未来多层次社会保障制度的发展奠定了基础。