社会保障学：理论成果与影响

一、《贝弗里奇报告》及其影响

（一）《贝弗里奇报告》产生的背景

《贝弗里奇报告》是人类社会发展进程中第一次提出建立全方位社会保障体系的福利国家思想。福利国家思想的提出是人类社会发展史上的一个伟大创举，为千古以来无数人们渴望社会生活平等、博爱的梦想在政府和社会层面的真正实践规划了宏伟蓝图。比较柏拉图的理想国、孔子的大同社会、空想社会主义者的乌托邦和马克思的共产主义理论，福利国家思想不是建立在思想家的想象和理论之上，而是建立在设计严谨的社会操作层面之上，为人们构建共同的幸福生活提供了简单可行的实施方案。[3]

《贝弗里奇报告》的福利国家思想在英国的产生，绝不是偶然的，是社会福利制度发展规律的结果。从长久的历史发展过程来分析，福利国家思想的产生是英国社会福利思想和实践长期发展的必然产物。早在1516年，空想社会主义思想的创始人——英国的托马斯·莫尔，就针对英国工业化和资本主义发展过程的圈地运动所产生的“羊吃人”现象进行了批评和思考。莫尔在其名著《乌托邦》一书中，除了对当时社会的不平等进行了抨击，更是在对理想的乌托邦社会进行描述中提出了人人都向社会竭尽贡献、老弱孕残幼等均受到全社会保护等主张，这种思想成为近代社会保障制度重要的思想来源之一。1601年，英国颁布了世界史上著名的《伊丽莎白济贫法》其首次对英国的济贫制度进行了比较系统的规定，奠定了英国济贫法律制度的基础，同时也表达了对于贫困人口政府应承担的责任和贫困人口自助的精神，这是现代社会保障制度发展中政府责任与公民义务相对称思想的首次表现。随着工业革命在英国的基本完成，英国经济获得了巨大发展，同时社会问题也更加突出。针对新的社会发展形势，1834年英国颁布了新济贫法，即《济贫法修正案》。随着英国老年人口的增加，解决老年贫困问题成为一个首要的社会问题。在考察德国社会保险制度的基础上，1908年英国议会正式批准养老金法，英国建立了国家养老金制度，这是一种免费的养老金制度。养老金法规定了养老金的领取条件和发放标准，并严格保护国家养老金领取者的经济和政治权利。1925年，英国保守党政府提出的寡妇、孤儿、老年人缴费养老金法被批准实施。缴费养老金法的实施，实现了养老金权利和义务相结合的原则，使英国的养老制度开始真正具有现代社会保障的性质。

《贝弗里奇报告》的福利国家思想产生的直接历史背景是，第二次世界大战过程中广大英国人民、特别是劳动人民对满足自身利益和完善社会保障制度的强烈呼吁，对战后建立一个平等博爱国家的理想的理性表达。第二次世界大战，特别是德国法西斯的入侵，激发了英国人的爱国热情，同时也激发了他们对英国政府的希望与要求，人们希望自己为之战斗的国家，能够在战争结束以后给自己带来新的生活。各种新闻媒体在鼓励人们为国家和民族而战斗的同时，也表达了英国民众对政府的这种强烈愿望。1941年，英国成立社会保险和相关服务部际协调委员会，着手制订战后社会保障计划。经济学家贝弗里奇爵士受英国战后重建委员会主席阿瑟·格林伍德先生委托，出任“调委会”主席，负责对当时的国家社会保险方案及相关服务进行调查，并就战后重建社会保障计划进行构思设计，提出具体方案和建议。1942年，贝弗里奇提交了题为“社会保险和相关服务”的报告，这就是著名的《贝弗里奇报告》。

（二）《贝弗里奇报告》主要内容

《贝弗里奇报告》正文共分为六部分[4]。第一部分概要介绍了“调委会”的工作过程和整个报告的主要内容；第二部分审视了英国当时社会保障制度存在的诸多问题，详细论述了报告所建议的二十三项改革的理由及具体建议，如废除批准社团制度、改革工伤赔偿制度、统一社会保险制度（包括统一缴费和待遇标准）、将医疗和康复服务作为公共服务向国民统一提供等。第三部分重点讨论待遇标准和房租问题、老年问题以及伤残赔偿途径问题。第四部分主要涉及社会保障预算，在分析社会保险支出状况及各方的缴费能力和意愿之后，提出了由财政、雇主、参保人三方共同缴费的方案，且就各方应承担的比例做了具体划分；同时，还专门论述了工伤保险费的筹集问题，明确了事故和职业病高发行业承担工伤附加费的原则和比例。第五部分为社会保障计划。首先论述了社会保障计划赖以存在的三个假定，提出通过社会保险、国民救助和自愿保险三个层次保障人们不同需要的重要观点。同时，在明确养老金、保险金、补助金及补贴等基本概念的基础上，将全部国民分为六个群体，分析了各群体的不同保障需要，并就其参保待遇、缴费等有关问题进行了系统阐述。第六部分为社会保障和社会政策，详细讨论了子女补贴、全方位医疗康复服务和维持就业问题，并把消除贫困定位为战后的基本目标，明确社会保障计划的目标是：确保每个公民只要尽其所能，就能在任何时候都有足够的收入尽自己的扶养责任，满足基本的生活需要。

贝弗里奇在勾画社会保障计划时遵循了三条指导原则：第一，既充分运用过去积累的丰富经验，又不拘泥于这些经验，避免被经验积累过程中形成的部门利益所限制和驱动；第二，把社会保险作为提供收入保障、消除贫困的一项基本社会政策；第三，确定国家提供福利的原则是基于国家利益而不是某些群体的局部利益，明确社会保障必须由国家和个人共同承担责任，通过国家和个人共同的合作来实现。国家在承担相应责任的同时，不应扼杀和替代个人在社会保障中的责任；国家提供的基本生活保障水平不宜过高，应给个人参加自愿保险和储蓄留出一定的空间。

《贝弗里奇报告》是一个关于全方位福利问题的报告。它从人们的需要出发，提出相应的对策，从而形成一个完整的福利体系。报告设计了一整套“从摇篮到坟墓”的社会福利制度，提出国家将为每个公民提供九种社会保险待遇，提供全方位的医疗和康复服务，并根据个人经济状况提供国民救助。九种社会保险待遇分别为：失业、伤残和培训保险金，退休养老金，生育保险金，寡妇保险金，监护人保险金，扶养补贴，子女补贴，工伤养老金，一次性补助金（包括结婚、生育、丧葬和工亡四种补助金）。其中有许多为新的福利项目，如为儿童提供的子女补贴。这在福利制度发展过程中是一个根本性的突破，有的学者甚至认为它是福利国家的核心，打破了传统的家庭扶养职能，由国家直接代替家庭向非劳动人口承担部分扶养责任。报告的另一项重要突破是提出应建立全方位的医疗和康复服务。此外，报告还要求建立完整的社会保险制度，由国家强制实施。在这个制度下，不论收入多少，不论风险高低，所有国民都必须参加保险，每人每周缴费，费率相同，而且待遇实行统一标准。这些都突破了英国原有的失业保险和医疗保险只限于某些群体的限制。

报告指出，社会保障应遵循以下四项基本原则：一是普遍性原则，即社会保障应该满足全体居民不同的社会保障需求；二是保障基本生活原则，即社会保障只能确保一个公民最基本的生活需要；三是统一原则，即社会保障的缴费标准、待遇支付和行政管理必须统一；四是权利和义务对等原则，即享受社会保障必须以劳动和缴纳保险费为条件。这些原则的提出和实施使社会保障理论更加丰富和趋于成熟。

（三）《贝弗里奇报告》对社会保障实践的影响

英国政府采纳了《贝弗里奇报告》中的绝大多数建议，颁布了一系列社会公共政策。这些社会公共政策包括1944年出台的《教育法》，1945年通过实施的《家庭津贴法》，1946年颁布的《国民健康服务法案》、《国民保险法》和《工伤保险法》，以及1948年颁布的《国民救济法》。这些政策法规为英国国民提供了范围广泛的、免费的医疗服务计划；为每个有两个以上孩子的家庭提供财政补贴；建立了从初等教育到中等教育再到继续教育的覆盖全国的教育体系，为适龄儿童提供免费的初、中等教育；为每一个受雇者建立包括失业补贴、产妇补贴、疾病津贴、遗孀补贴、退休津贴和死亡丧葬补贴等定额费率的津贴，前提是工作和按时缴费；为在工作中受伤的员工提供高于疾病类的补助；为收入不足以维持基本生活、无全职工作的人提供救济金。

《贝弗里奇报告》倡导的“社会保障应体现普遍性和全面性的原则，即应包括所有居民的需要”，是其两大基本思想之一。它不仅是现代英国福利制度的框架思想，更为其他欧盟国家所仿效和奉行，成为英国等西方国家建立本国社会保险模式并向福利国家迈进的直接理论依据。“贝弗里奇计划”正式奠定了社会福利普遍性的基础，对今天欧盟各国的社会福利制度产生了无可比拟的影响。在医疗保险、养老金和失业保险三个项目上，欧盟各国社会保障的“普遍性”得到了很好的体现，社会保障的全民化成为这些国家共同的社会目标。各个项目基本覆盖了对该项保障有需求的群体的绝大部分，例如，丹麦、爱尔兰、意大利、瑞典、英国的医疗保险覆盖率已达100％，其中意大利还包括在意大利的外国居民，养老金基本上也覆盖全体雇员，其中丹麦的国民养老金包括全体居民，瑞典的基本养老金也是包括全体居民。至于失业保障，除包括全体雇员外，法国甚至将囚犯、侨民、被遣返者等包括在内。与欧盟国家相比，其他发达国家的社会保障对受益人就严格得多。《贝弗里奇报告》发表70余年间，福利国家的理论和制度模式经历了从兴盛到反思教训的过程，各种改革的设想和措施直到目前依然在尝试。但《贝弗里奇报告》提出的诸多原则、观点和方法并未过时，仍值得借鉴和学习。

二、《中国社会保障改革与发展战略》及其影响

（一）《中国社会保障改革与发展战略》产生背景(www.xing528.com)

改革开放30多年来，中国社会保障制度改革走的是一条自我摸索和探索的道路，在所有经济理论和社会保障理论体系中能直接用于指导开放后的中国社会保障实践的不多。进入新世纪后，中国的社会保障体系建设步伐加快，社会保障改革也进入了深水区，面临着诸多困难和挑战。主要包括：一是城乡分割与地区发展失衡。中国还处于并将长期处于社会主义初期阶段，城乡二元分割与地区发展失衡作为长期形成的一种客观现象，受制于经济、社会发展失衡及一些根深蒂固的制度安排（如户口政策），失衡状况与差距虽然会持续缩小，却非短期内可以完全改变的。二是人口老龄化与人口流动加速。在人口总量大的基础上，人口老龄化的加速行进和城乡之间、地区之间人口流动速率的加快，构成了中国社会保障制度建设所面临的重大挑战。三是快速工业化、城镇化与就业形式多样化。四是现行社会保障制度体系残缺，有效性不高，相关制度配套改革不能同步。从亿万农民缺乏相应的养老保险，到城镇职工基本养老保险迄今仍处于低层次分割统筹的现实格局；从医疗保障体系因保障不足及体制障碍而造成的“看病难，看病贵”现象，到社会救助制度的城乡分割及某种失范，以及各项社会福利事业的残缺无序，均表明中国现行社会保障体系是残缺不全的，已有制度安排也仍然存在着有效性不高的现实缺陷，从而急切需要弥补制度缺失，进一步优化现有制度安排。在这一现实背景下，2007年5月由郑功成教授牵头组织全国的社会保障专家和学者，开展中国社会保障发展战略研究，全国有200多位专家教授和200多位各级政府官员及社团组织负责人参与，历时四年多（2007—2010年），完成了《中国社会保障改革与发展战略》（以下简称《发展战略》）（1—4卷）[5]。该项成果，不仅对中国社会保障发展现状进行了深入的剖析，而且对未来中国社会保障发展蓝图进行了系统描绘。

（二）《中国社会保障改革与发展战略》主要内容

《发展战略》由总论卷、养老保险卷、医疗保障卷、救助与福利卷组成。

“总论卷”对中国社会保障改革所处的形势、面临的挑战以及今后的重点任务进行了阐述，在此基础上提出了中国社会保障发展的理念、原则、目标及战略步骤，厘清了中国社会保障体制改革的目标、政府的责任以及制度优化方向，同时对中国社会保障建设中不可避免的基础建设、法制建设与配套改革等问题进行了讨论。该研究强调坚持尊重社会保障制度客观发展规律与尊重发展变化中的中国国情相结合，坚持“广覆盖，保基本，多层次，可持续”的基本方针，坚持公平、正义、共享的价值理念和遵循普遍性、统一性、互助共济、可持续发展、以人为本与弱者优先、政府主导与责任分担的六大原则；主张建立在权利与义务相结合基础上的缴费型保险为主体的公平、普惠、可持续的社会保障体系，充分发挥中国传统的家庭保障等非制度化措施以及社会机制、市场机制的积极作用；提出了从弥补制度缺失到循序渐进地迈向中国特色社会主义福利社会的战略目标，设计了三大战略步骤与目标任务，以及相应的城乡统筹、制度优化的行动方案与长效机制。其所提出的三步走战略是：第一步（2008—2012年），目标任务是构建起“二免除一解除”的社会保障制度支架，为建设健全、完备的中国特色社会保障制度奠定坚实的基础；第二步（2013—2020年），目标任务是实现中国特色社会保障制度全面定型、稳定发展；第三步（2021—2049年），目标任务是在进一步完善中国特色社会保障制度并实现这一制度可持续发展的同时，不断提高保障水平，确保国民的生活质量，全方位满足国民对社会保障及相关服务的需求，真正迈向中国特色社会主义福利社会。

“养老保险卷”提出，最终建立起以缴费型国民养老保险制度为主体、物质保障与服务保障相结合、可持续发展的多层次养老保险体系，实现人人享有体面的老年生活，切实维护老年人的自由、平等与尊严。

“医疗保障卷”提出，最终建立全国统一的国民健康保障制度，实现“人人享有健康”的发展目标。

“救助与福利卷”提出，从生存性救助向促进发展型救助，从维持温饱型救助到追求一定生活质量型救助发展。

（三）《中国社会保障改革与发展战略》的社会影响

《发展战略》出版后受到社会各界的广泛关注，既有学者的评价，也有政府官员的肯定，更有媒体的广泛宣传与报道。

有学者认为[6]，《发展战略》既有战略性的高瞻远瞩与顶层设计，又有对社会保障各个方面的具体分析、论证与政策措施建议；既有统领全局的战略目标，又有分几步走的阶段性任务；既重视研究和尊重社会保障制度自身发展的规律，又致力于将客观规律与不断变化着的中国国情相结合；既重视社会保障制度的理论分析与研究，又重视中外实践过程的历史与现实的对比与取舍研究。

该成果提出的坚持“广覆盖，保基本，多层次，可持续”的基本方针，坚持公平正义、共享的价值理念和普遍性、统一性、互助共济、可持续发展、以人为本与弱者优先、政府主导与责任分担的六大原则，对我国现行社会保障体系的进一步完善具有直接的指导作用。在党的十八大报告中，已经明确地提出中国社会保障建设要坚持“全覆盖，保基本，多层次，可持续”方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。显然，《发展战略》的成果对政府决策已经产生影响。

有政府官员认为，该研究成果“表现了我国理论学术界对国家发展战略的高度重视与承担国家责任的学术自觉性，是理论学术界在政府部门支持下独立自主地进行国家层面重大政策研究的案例。这一战略成果的内容极为丰富，几乎涵盖了我国社会保障体系建设及未来发展的各个方面”。

《发展战略》出版后，先后得到了《人民日报》《光明日报》《新华文摘》等重要报刊的报道和宣传，至今是我国社会保障学术界影响面最大的研究成果。该成果的重要贡献在于：一是促使理论学术界对健全我国社会保障体系的认识由分歧巨大甚至态度消极转变为积极推进，形成许多共识；二是以理性与战略思维为社会保险立法及近年相关政策出台提供了理论背景与参考；三是将为中国社会保障体系建设及其未来发展提供重要参考。[7]