社会保障制度发展趋势

经济发展是社会保障的物质基础，社会保障制度的发展趋向总是与经济发展状况紧密相连的。进入20世纪70年代以后，出现了世界性的经济大萧条，人们对此进行了反省和思考。通过分析研究以后，人们认为当时的社会保障制度已经脱离了实际情况，更确切地讲，过于慷慨的社会保障制度已经成为阻碍经济发展的一个重要因素。

与这种观点相吻合的是新自由主义思想的重新抬头，它带有反凯恩斯主义的浓厚色彩，由此，凯恩斯主义国家干预理论的主导地位开始动摇。这种新自由主义思想的基本理念是自由和竞争，强调自由主义和有限政府，主张自由的市场经济和重视自由的竞争机制，反对计划经济和国家干预。

正是在这种背景下，世界各国纷纷开始改革社会保障制度。在这种改革中，许多国家都是主要围绕应对人口老龄化和削减国家对社会保障的财政负担而展开的，而且在公平与效率之间更加重视效率。

一、西方发达国家社会保障制度的发展趋向

（一）开源节支措施

由于人口的老龄化和少子化等因素，许多发达国家的社会保障支出总额呈现出快速增长的态势，但另一方面，社会保障基金来源表现出无法实现同步增长的趋势。这种情况造成了国家财政在社会保障上的负担不断上升，但社会保障基金收支仍然无法保持平衡。其结果是，大量的国家财政支出被用于社会保障事业。这种情况在一定程度上阻碍了国民经济的发展；同时，社会保障制度面临着崩溃的压力。在这种情况下，许多发达国家采取了开源节支的措施。

在开源方面，主要采取了以下三项措施：第一是提高社会保障费（税）率。这是增加社会保障基金来源的最直接的手段。例如，英国、法国等国家都不同程度地提高了雇主和雇员的缴费水平。第二是提高或取消社会保障缴费基数的上限，这也是扩大社会保障基金来源的一个重要办法。在许多发达国家，社会保障缴费的基数并不是全部工资而是工资的一部分，并且都设定了一个缴费上限。提高或取消缴费基数上限，实际上是扩大了缴费的基数，从而提高了社会保障缴费水平。第三是新开征社会保障收入所得税。过去，在许多发达国家，为了体现社会保障制度的优惠政策，往往对社会保障收入都免征个人所得税。现在，英国等国家新开征社会保障收入所得税，尤其是失业保险金和养老金的个人所得税，其税收全部进入社会保障基金。

在节支方面，主要采取了以下三项措施：第一是缩小社会保障支付范围。许多发达国家从支付的“普遍性原则”改为“有选择性原则”，重点帮助真正需要社会保障待遇的人。第二是降低社会保障支付标准。一些社会保障项目的支付水平过高，已经带来了许多负面影响。例如，失业保险金的支付标准太高，使得一些人不积极寻找工作等。第三是制定严格的享受社会保障待遇的条件。例如，提高养老金享受条件之一的领取年龄，缩短失业保险金的领取期限等。

（二）部分社会保障项目的私有化

长期以来，社会保障项目的数量呈现出不断增加的趋势，政府不断加强社会保障管理，行政部门在这种管理中占有主导地位。这种情况不仅导致了国家财政在社会保障方面的负担越来越重，而且管理机构不断膨胀，管理人员快速增多，但其管理效率无法提高，甚至有所下降。社会保障管理费用的增加进一步加重了社会保障方面的国家财政负担，管理效率低下和服务质量低劣引起了国民的普遍不满。

在这种情况下，许多发达国家开始对一部分社会保障项目的管理实行私有化，具体内容包括以下三个方面：第一，把一些原来由国家举办的社会保障项目，让私营机构来参与经营和管理。私营机构在政府的宏观调控下，根据自由市场竞争机制来经营养老院等社会福利设施，其目的之一是为了提高管理效率和服务质量。第二，社会保障基金的投资运行私有化，即改变过去由政府主导社会保障基金的投资运行并严禁私营机构参与的做法，为了提高基金投资运行的收益性，开始允许或扩大私营机构来参与基金的投资运行。第三，放宽社会保障基金投资于高风险金融工具的限制，提高其比例。过去，许多发达国家对社会保障基金投资于高风险金融工具（如股票、海外债券等）都规定了一个上限，其目的是为了规避风险。但是，随着资本市场的成熟和完善，为了提高基金投资的收益性，许多发达国家开始放宽这种上限和限制。

（三）改变基金的财务机制

为了应对和解决社会保障基金收支失衡问题，少数发达国家开始转换社会保障基金的财务机制，即从原来的现收现付制改为部分积累制。这种转换主要体现在基本养老保险制度上，如美国于1983年把以前的现收现付制转换为部分积累制。这是由于与现收现付制相比，积累制或部分积累制具有容易应对人口老龄化和少子化的优势。

与这种基金财务机制转换相联系的，是给付确定制向缴费确定制的过渡。长期以来，许多发达国家采用了给付确定制，其目的是为了保证国民的基本生活，但这种制度也具有容易造成国家财政负担过重的弊端。为了改变社会保障方面国家财政负担过重的状况，一些发达国家开始采用缴费确定制。这是因为缴费确定制与给付确定制相比，具有不容易导致国家财政负担过重的优点。

（四）重视多层次的保险体系

削减社会保障项目，降低社会保障支付水平，固然能起到缓解政府财政负担的作用，但是这又会损害许多国民的生活质量。因此，为了寻求更好的解决问题的方法，许多发达国家开始重视多层次的保险体系。多层次保险体系的建立主要表现在社会保险领域，尤其集中表现在养老保险制度和医疗保险制度方面。具体来说，一方面，通过改革，适当地降低和维持基本养老保险和基本医疗保险的支付标准，把它们的保障维持在国民基本生活水平上，这样可以减轻国家财政负担；另一方面，通过发展企业年金和补充医疗保险以及个人养老保险和个人医疗保险，可以保障许多国民较高的生活水平。

正因为如此，长期以来，虽然对企业年金等实行自愿原则，但最近几年，越来越多的发达国家开始采用强制性加入原则。通过强制性加入，发挥第二层次即补充保障的更大作用。

二、拉美各国社会保障制度的发展趋向

在发展中国家，拉美各国尤其是巴西和阿根廷是建立社会保障制度较早的国家之一，它们在20世纪初就开始构筑社会保障体系，目前也是具有相对完善社会保障体系的发展中国家。过去，拉美国家在发展社会保障的过程中，受到西方发达国家的影响比较大，建立的社会保障制度无论在具体内容上，还是在实施模式上，都与这些国家很相似。但是，在社会保障制度的发展过程中，拉美各国也遇到了很多问题，尤其是随着人口的老龄化和少子化，传统的社会统筹模式导致了国家财政在社会保障方面的负担越来越重；同时，社会保障基金收支越来越失衡，使得其制度面临着崩溃的压力。在这种情况下，拉美各国在20世纪后半期纷纷开始改革社会保障制度。

（一）重新采用积累制

拉美各国在20世纪初建立了积累制的社会保障模式，但由于各种原因，都存在巨额赤字，不得不从积累制方式转换成现收现付制方式。1981年，智利开始改革社会保险制度，重新建立起积累制的社会保险制度。具体来说，就是建立养老保险的个人账户，并实行完全积累制，对基金管理与投资实行商业经营化。随着智利改革的成功，其他拉美国家也纷纷仿效智利的改革模式，从现收现付制向完全积累制或部分积累制转换。在智利，这种转换的结果是社会保障基金规模大幅度增长并进入资本市场运行，对国民经济的发展产生了积极影响。同时，改变了国家财政在社会保障方面负担过重的状况。但是，这种转换给智利带来了“双重负担”问题，即已经领取养老金者的养老保险费用、年轻人自己在将来领取养老金的养老保险费用。对于这个问题，智利通过国家财政拨款来解决已经领取养老金者的养老保险费用；年轻人则通过自己缴费，其费用进入个人账户并不断积累，从而解决自身在将来的养老金问题。另外，除了智利之外，其他拉美国家的这种改革似乎并没有取得预期的效果。

（二）商业化经营管理与投资

拉美各国改变从前由国家统一管理社会保障的模式，开始走商业化经营的道路。第一，在全国范围内建立一定数量的基金管理公司，负责管理全国的养老保险事业。这些基金管理公司都是独立的法人单位，实行自负盈亏、独立核算和自我发展。第二，每个国民可以根据每个基金管理公司的经营业绩，自由选择基金管理公司，并把自己的养老保险基金委托给它经营和投资。第三，基金管理公司为每个投保者建立一个专门的个人账户，雇员与雇主每个月缴纳的养老保险费以及养老保险基金投资所取得的收益一起存入该账户。第四，国民退休后想得到养老金，可以有三种选择：首先是选择用个人账户中的积累资金购买商业保险公司的即期养老金，其次是通过选择暂时养老金和延期终身人寿保险来得到养老金，最后是领取由基金管理公司支付的计划养老金。

这种管理模式具有以下几个特征：第一是管理上的私营化，每个公民的养老保险业务全部由私营基金管理公司负责管理；第二是基金投资与运行的资本化和市场化，大量的养老保险基金进入资本市场并进行运行，其收益率完全由市场行情来决定，同时促进了资本市场的发展和完善；第三是政府的宏观管理，政府不直接管理养老保险的具体业务，而是间接地进行管理，主要是在政策、法规上实行宏观管理；第四是个人负责制，每个国民虽然具有自由选择基金管理公司的权利，但基金收益性的高低完全由每个人自己负责。

三、俄罗斯和东欧国家社会保障制度的发展趋向(www.xing528.com)

东欧国家过去仿效苏联的社会保障模式，建立了本国的社会保障制度。但是，这种制度面临着国家财政投入越来越多，而国民的社会保障待遇却得不到改善的局面。在俄罗斯和东欧国家，20世纪90年代初期，以政治制度和经济体制等改革为契机，对社会保障制度进行改革，而这种社会保障制度改革在很大程度上受到了西方国家和世界银行等国际机构的影响。

（一）完善法制

俄罗斯和东欧国家在转制以后，出台和完善了社会保障方面的法律和法规。具体表现在以下三个方面：第一是失业保障。转制以前，在传统的社会主义基本理念下，由于不存在失业现象，也就没有失业保障。但是，转制以后，失业保障成为社会保障的一个重要内容。第二是居民最低生活保障。转制以前，虽然存在一些社会救济措施，但是，由于基本上不承认社会主义社会存在贫困问题，因此，可以说，社会救济体制是不完善的。转制以后，带来了深刻的贫困问题，而且，这个问题不断表面化。正是在这种背景下，这些国家纷纷开始建立和完善居民最低生活保障体制。第三是社会福利。转制以前，这些国家也实行了一些社会福利政策，但转制以后加强了社会福利制度的完善。

同时，俄罗斯和东欧国家对社会保障管理体制进行了改革，从原来的高度中央集权管理方式逐步改为分散式管理。具体来说，就是强化地方政府对社会保障管理的权限，让它们负担起更多的管理责任。这实际上是与整个俄罗斯和东欧国家的政治、经济体制改革紧密相关的。

（二）强化保险原理

在转制以后的社会保障制度改革过程中，俄罗斯和东欧国家为了减轻国家财政在社会保障方面的支出，把社会保障支付水平仅仅局限于保障国民的基本生活上，强化了保险原理。具体表现在以下两个方面：第一，向单位和职工个人征收各种社会保险费，并形成各种社会保险基金，基本养老金、基本医疗保险金等社会保险金从原来的政府财政支出改成从各种社会保险基金中支付；第二，为了满足各种收入层次的国民需求，大力提倡建立多层次的保险体系。所谓“多层次的保险体系”，主要是指基本保障（第一层次）、补充保障（第二层次）和个人保障（第三层次）。随着市场经济的建立和发展，俄罗斯和东欧国家通过立法，开始构筑第二层次和第三层次的保险体系，并取得了一定成效。

这种多层次的保险体系，与西方发达国家一样，主要表现在养老保险制度和医疗保险制度方面。这与这些国家不断建立和完善市场经济体制有关，或者说，市场经济体制的建立使得这种多层次的保险体系在这些国家建立成为可能，并与这些国家的人口老龄化与少子化紧密相关。

（三）实行一部分私有化管理

在改革基本养老保险制度的过程中，这些国家废除了原来的现收现付制，引进了积累制。这就使得基本养老保险有大量的基金积累，为了保证保值、增值，必须对这种积累基金进行投资和运作。而委托给私营机构来从事这方面的业务，一般可以提高其管理效率和投资效益。同时，俄罗斯和东欧国家开始对第二层次与第三层次的保险制度实行私有化管理，即由私营基金管理公司负责管理第二层次和第三层次的保险制度。这些国家通常把这两个层次保险制度的管理，委托给专门的基金管理机构或一般的金融机构，如商业保险公司，并为每个投保人建立“一人一账户”，为每个公司构筑“一公司一基金”的体系。这种管理体系具有简单、透明度高的特征，便于广大国民接受。迄今为止，俄罗斯和东欧国家的市场机制由于不完善和不成熟，还不能真正发挥应有的作用，尤其是资本市场不成熟，一般国民不具有专门的现代金融知识。在这种情况下，采用这种管理模式，有利于把基金投资的风险控制在较低的范围之内。

同时，俄罗斯和东欧国家为了把社会保障基金的投资风险控制在最低限度之下，都采取了社会保障基金投资组合的办法，并对其作出了投资限额的规定。例如，匈牙利、波兰等国家把社会保障基金投资项目分为各个风险等级。

另一方面，实行私有化管理必然会带来风险问题，这是因为私营机构追求的是利润最大化，因此，有时会发生私营机构的行为与大众利益相冲突的情况。这就需要对这种管理模式加强监管。俄罗斯和东欧国家在这方面主要是借鉴和吸取了拉美国家的经验与教训，建立起相对独立的基金监管机构。这种监管机构的职责主要在于审批基金管理公司，监督基金管理公司的投资运行状况，检查基金管理公司的行为有无违反国家的有关政策、法规和法律。

四、我国社会保障制度的发展目标与趋向

当前，我国社会保障体系建设进入了关键时期，党的十七大明确提出，到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。我国社会保障体系建设还面临着城镇化和人口老龄化带来的巨大挑战，有许多体制性、制度性的重大问题亟待解决，改革和发展的任务十分艰巨。

1．管理体制分割。城乡医疗保险分别由不同的部门管理，制度、机制间缺乏衔接和协调，存在重复参保和政府重复补贴、机构重复建设、资源浪费等问题。社会保险费征收体制不一，征收机构由省级政府各自确定，导致社会保险管理环节脱节。社会保险的统筹层次仍然不高，不利于在更大范围分散风险。城乡低保、医疗救助与社会保险之间需要统筹安排和搞好衔接。

2．待遇差别较大。城乡间、不同群体间社会保障待遇差距仍然较大，不同群体内部和之间相互攀比，成为影响社会稳定的因素。

3．基金长期平衡及保值增值压力大。社会保险基金目前收大于支。但据测算，到2050年我国每4个人中就有一个老年人。人口老龄化对养老保险和医疗保险影响巨大，将导致社会保险基金收支缺口逐步扩大，制度运行存有隐患。目前，结余积累的社会保险基金只能存银行、买国债，投资渠道窄，保值增值困难。

4．管理服务体系不能适应发展的要求。随着社会保障制度覆盖人群的快速扩大，特别是向农村的延伸，基础建设薄弱、人员配备不足、能力建设滞后的问题越来越突出。

2012年，党的十八大报告提出全覆盖、保基本、多层次、可持续的社会保障工作方针，把“广覆盖”调整为“全覆盖”，要求实现人人享有基本社会保障的目标。首次提出以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点的社会保障制度改革原则，具有很强的针对性和前瞻性。增强公平性，就是要更好地体现制度的公平性，实现城乡各类群体的全覆盖，逐步提高社会保障的总体水平，着力缩小城乡差距和地区差距，同时注重“机会公平”，坚持公平与效率、权利与义务、统一性与灵活性相结合，增强社会保障的激励约束机制；适应流动性，就是要更好地适应人员跨城乡、跨地区、跨就业形态流动的形势，稳步提高各险种的统筹层次，整合城乡社会保障制度，完善社会保险关系转移衔接办法，推进社会保障规范化和标准化管理，实现社会保障的城乡统筹和区域统筹，促进人力资源合理流动；保证可持续性，就是要更加注重制度的长期稳定可持续运行，既要立足当前，着力解决现实突出问题和历史遗留问题，又要着眼长远，通过做实个人账户、实现基础养老金全国统筹、扩大社会保障基金筹资渠道等途径，夯实社会保障的物质基础，建立社会保障制度长期稳定运行的长效机制。党的十八大报告为我国当前及今后一段时间的社会保障重点任务指明了发展方向，具体如下：

1．统筹推进企业和机关事业单位社会保险制度改革。在进一步完善企业社会保险制度的同时，积极稳妥推进机关事业单位社会保险制度改革，实行单位与个人缴费、统账结合的基本制度，建立基本养老金待遇与缴费长短和多少的更紧密联系的激励机制，实行适合机关事业单位特点的补充养老保险办法，实现企业与机关事业单位各项社会保险制度的有效衔接，实现新老制度的平稳过渡。

2．整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度。把新农保和城镇居民养老保险整合为城乡居民基本养老保险制度，把新农合和城镇居民基本医疗保险整合为城乡居民基本医疗保险制度，实现城乡居民在这两项基本制度上的平等和管理资源上的共享。

3．逐步做实养老保险个人账户，实现基础养老金全国统筹。更好地体现我国养老保险社会统筹和部分积累相结合的制度要求，在确保当期养老金发放的前提下，进一步做实个人账户，探索新的筹资来源，完善做实办法。实现基础养老金全国统筹，厘清中央与地方政府的责任，进一步统一规范养老保险制度，实现养老保险关系在全国范围内顺畅转移接续，更好地发挥社会统筹的调节作用，更好地保障退休人员和老年居民的基本生活。

4．建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制。研究合理确定社会保障待遇水平的科学方法，实现社会保障待遇的正常调整，使保障水平持续、有序、合理增长。继续提高企业退休人员基本养老金，坚持和健全“多缴多得，长缴多得”的机制。在全面实施新农保和城镇居民养老保障制度的基础上，稳步提高基础养老金待遇水平，并向高龄老人适当倾斜。逐步提高基本医疗保险最高支付限额，推进居民医保、新农合门诊医疗费用统筹，逐步将门诊常见病、多发病纳入保障范围。在提高整体水平的同时，要合理界定各类群体的待遇差距，发挥社会保障调节社会分配的功能，逐步形成各类人员社会保险待遇的合理关系。

5．扩大基金筹资与强化基金管理。任务目标是扩大社会保障基金筹资渠道，建立社会保险基金投资运营制度，确保基金安全和保值增值。为此，首先要扩大和开辟新的社会保障资金筹资渠道，建立社会保障战略储备基金，进一步充实已经建立的全国社会保障基金，以有效应对我国人口老龄化问题，实现社会保障基金的长期平衡；其次，社会保险基金关系参保人员的切身利益，是参保人员的养命钱和保命钱，既要确保各项待遇当期支付和基金安全，切实加强基金监督，又要加快建立社会保险基金投资运营制度，拓宽基本养老保险基金投资渠道，探索新的基金投资运营方式，努力实现保值增值。

6．加快健全覆盖城乡居民的社会保障经办管理体制和便民快捷的服务体系。要进一步理顺社会保障行政管理体制，建立与统筹层次相适应的社会保险经办管理体制，更加有效地利用各种管理资源；要加快社会保障规范化、信息化、专业化建设，规范和优化社会保障管理服务流程，推进标准化建设，实行精确管理，提高管理服务水平，加快推行社会保障卡，努力实现为城乡所有参保人员“记录一生，保障一生，服务一生”的目标。