研究：俄罗斯民族文化自治法对中国的启示

民族文化自治作为发展少数民族文化的一种制度安排，其内在的“文化”与“自治”都在中国有着生长土壤。所要做的就是根据我国的少数民族发展情况来吸收民族文化自治中能为我国所用的因素，先从对散居少数民族权利保障开始，循序渐进地引进其中的合理内核。

陈云生教授在《民族文化自治历史命运的转折与引进设想（二）》一文中对有条件地引进和实行民族文化自治的政策和法律制度作出了以下具体设想：“①‘有条件’是指，在坚持和不断完善、发展民族区域自治政策、制度的前提和总体框架下，引进和实行民族文化自治制度。②‘有条件’还指，在一定的范围或界域内引进和实行。③民族文化自治在范围上仅限于‘文化’自治。④民族文化自治在性质上属于少数民族群众性的自治，确切地说是属于杂居、散居的少数民族的群众性自治。⑤民族文化自治应当建立自中央至基层的民族文化自治机构。⑥民族文化自治机构在基层应以民族为单位设置，这样可以避免两个或两个以上的民族共同设置一个民族文化自治机构，也可以避免因为文化上的差异和文化自治上的要求或期望的不同产生的分歧或矛盾。⑦民族文化自治机构在组织形态上应属于社会团体，应当被纳入到国家社团范围内管理。⑧民族文化自治机构应享有广泛的民族文化自治的权利，自主地解决保护和发展民族语言、文字、文化传统、艺术、与其他民族的文化交流等问题。⑨民族文化自治机构应积极创造条件，大力发展本民族的教育事业，在国家的政策和法律允许的范围内，创办包括幼儿园、小学、中学、大学在内的各种民间教育学校及其他形式的民间教育基地或设施，使少数民族的优秀文化在专门的、系统的教育中得以保留、发展和光大。⑩民族文化自治机构应积极参与大众传播事业，在法律允许的范围内利用大众传播媒介宣传本民族的文化，发展和支持用少数民族语言对公众传播，大力出版有关民族文化的出版物。○1民族文化自治机构应大力保护、继承、发展本民族的文化事业，积极创造条件建立民间的戏院、图书馆、博物馆等机构，以保护和丰富民族的历史文化遗产，以及更好地利用民族文化财富。○12民族文化自治机构应积极参与国家政权特别是各级人民代表大会，以及各级人民政治协商会议的议政活动，广泛联系本组织的少数民族成员，积极反映各杂居、散居少数民族居民的在文化利益、权利方面和其他切身利益、权利的要求和愿望。○13民族文化自治机构应大力支持、参与、组织民族文化旅游事业，以传播本民族的文化传统，发展与外国、外族文化上的交往和友好关系，增加旅游收入。○14民族文化自治机构应积极利用各种条件创办与文化有关的实业，如歌舞、乐队、风情等表演团体，以及其他的艺术、手工品等实业，以张扬本民族的个性，并增加杂居、散居的少数民族居民的收入，使其尽快脱贫，提高生活水平。○15国家应大力支持设立民族文化自治基金。”^[21]

笔者认为，陈云生教授所谈的引进设想是比较全面的，对引进后的民族文化自治的适用范围、民族文化自治的性质、民族文化自治组织的各项权利、国家财政支持都作了规范和设想，但基本上是围绕着《俄罗斯联邦民族文化自治法》的条文展开。笔者的观点与陈教授稍有不同，笔者认为，俄罗斯民族文化自治对我国的借鉴和启示可从以下几个方面考虑：

第一，在少数民族文化立法时可以规定，在散居、杂居少数民族中建立类似于“民族文化自治”组织的发展民族文化的社会组织，但不一定非得叫做“民族文化自治”。在相关法律中规定赋予这类组织对本民族文化的自我管理权，即实际上的“文化自治”，并规定对这类组织给予国家财政支持。引进民族文化自治首先是保障散、杂居少数民族文化权益的发展，使他们通过实行文化自治获得更多的权利，能够与其他聚居少数民族处于平等的位置。至于组织的名称可以广一些，既可以叫“某某族民族文化自治组织”，也可以叫“某某族民族文化保护协会”、“某某族民族文化组织”、“某某族民族文化中心”等，这些都是民间性的组织，他们的主要活动范围就是以“民族”为基础，以“文化”为界限，各个组织可以制定各自的组织章程对其活动、权利义务、机构设置、成员资格等作出规定，它们的主要权利可以参考《俄罗斯联邦民族文化自治法》的相关规定并结合本民族实际制定。在名称上不必拘泥是为了更好地将所有保护和发展民族文化的组织都纳入法律调整范围。而且俄罗斯的情况是，在民族文化自治组织成立前就有很多社会组织致力于保护和发展民族文化，这些组织当中的一些在《民族文化自治法》颁布之后就改名为“某某族民族文化自治组织”，主要的原因就是为了获得国家的财政支持，而其他民族文化保护组织也对民族文化自治组织有一些不满情绪，因为他们的地位看似比较特殊，国家的关注更多，还有专项资金投入，各个民间组织之间的协调工作不尽如人意。我国为了避免类似情况出现，可以不必将组织名称在法律中规定，而强调组织的合法国家登记，并且限制各个级别、地方的组织数量，主要是一个地方如村、镇、社区、市等只允许一个法定登记的某某族的民族文化组织存在，避免有多个民族的文化组织重复，而在省级行政可以酌情适当增加文化组织的数量，由各省根据本省实际情况决定。在散、杂居少数民族中建立保护民族文化的组织对其文化权利的保护和传承具有积极意义。

第二，在民族区域自治地方，也可以成立类似于“少数民族文化保护协会”的社会团体，这种团体对少数民族文化方面的事务有处理权，但名称不宜叫做“民族文化自治”，以免出现少数民族对概念的混淆，以为又出现了一种新的与民族区域自治并行的自治方式，其实民族文化自治主要是保护散、杂居少数民族的文化权利，是赋予没有条件实施区域自治的民族的补充权利。而且民族区域自治权内其实包含了民族文化自治权，聚居地区所做的更多是对聚居民族传统文化的发扬光大，也就是更好地行使民族区域自治权（包括民族文化自治权）。在民族区域自治地方成立保护少数民族文化的社会团体是可行的，但要注意，对它的国家财政支持不是必需的，各民族自治地方可以根据当地实际情况制定措施明确是否需要给类似社会团体财政支持，首先应该大力提倡社会各界的捐款。笔者认为，在民族自治地方所要引进的与其说是“民族文化自治”制度，不如说是“民族文化自治”理念。也就是说，民族自治地方应该充分重视少数民族文化，给予少数民族群众发扬本民族文化的自我管理权利，各级政府积极与少数民族代表就发展文化事宜进行磋商、探讨，积极推进自治地方的文化建设，其中包括建立发展民族文化的民间社会团体，让这些团体代表本民族成员的利益。说到底还是对民族区域自治政策、制度的坚持和不断完善、发展。而对于居住在民族区域自治地方但又不是实行自治的主体民族的其他少数民族而言，可以比照散、杂居少数民族地区成立发展本民族文化的社会团体，名称不必统一，其目的是为了实现少数民族对其文化方面事务的自我管理，但这种管理不是无序、无节制、无限的，它必须在国家机关的监督下进行，这就需要国家或地方出台相关的法规加以规范这些团体的行为及活动。

第三，在我国制定专门的少数民族文化立法中可以借鉴《俄罗斯联邦民族文化自治法》的相关规定。目前很多学者都提出了要制定《少数民族文化权利保障法》来切实可行地保障少数民族文化权益，并对该法中应规定的内容作了一些展望：少数民族文化产权的主体、客体和内容；政府在少数民族文化权利保障方面的职责，特别是财政扶持措施；促进少数民族在涉及其文化的决策方面的有效参与；少数民族文化权利保障的救济措施；在因经济建设或公共决策影响少数民族文化权利的实现时的利益补偿措施；少数民族文化权利保障方面的国际合作，等等。^[22]并强调应使法律具有可操作性。笔者认为，在我国制定相应少数民族文化权利保障法律时，可以参考俄罗斯的民族文化自治法的一些合理规定，如前文介绍的俄罗斯联邦民族文化自治的经验。①它对民族文化自治组织的权利规定非常清晰明确，对少数民族的文化权利采用了列举式，文化权利到底有哪些一目了然，文化权利的内容非常丰富，外延比较宽泛，赋予了少数民族较多的文化权利。②我国可以考虑在各地尤其是散居少数民族居住地区鼓励成立少数民族文化保护组织，以社会团体即集体的名义保护和传承本民族文化，这样相比于势单力薄的少数民族公民个人更有利于民族文化的保护。③明确政府在保护少数民族文化权利方面的职责和义务，国家机关的各级财政设专项资金用于支持少数民族文化的发展，同时政府鼓励社会其他资金注入民族文化保护的渠道。

综上所述，笔者认为，中国可以借鉴民族文化自治，但是必须是与中国实际相结合，不是全盘植入，而是有条件地吸收其合理内核。中国的国情与俄罗斯不尽相同，不适宜制定专门的《文化自治法》，而且过多强调文化自治，容易使那些实行文化自治的少数民族纷纷在文化上取得与其他民族平等的地位后，继而谋求政治上的利益，这样有可能产生民族分离的倾向，不利于国家统一和主权完整。俄罗斯之所以实行民族文化自治是有其历史原因及适用土壤的，且俄罗斯实行民族文化自治会不会带来一些不良后果，现在因时间较短还不好加以评说，但是相信俄政府一定会采取措施来构建国家统一，而且俄罗斯民族文化自治的大前提是取消民族识别和民族成分，这都和我国情况不同。中国经济和社会的进步和发展是突飞猛进的，这些势必对少数民族传统文化造成不小的冲击，很多文化都濒临消失的危险，保留住了文化就是保留住了民族。所以在这个时代，对少数民族文化的重视、保护意义更加突出，少数民族文化的保障必将进入中国社会的法制发展轨道中，对特殊人群权利的保护正是我国精神文明建设的成就和依法治国思想的体现。我们在解决民族问题方面可以借鉴我们邻国的一些成功的方法，比如文化自治中合理的部分，引进他国的长处，以丰富充实我国的少数民族法制体系。真诚期待着在将来的某一天，中国、俄罗斯，这两个大国都能成为真正文明、民主、富强的国家，如果本书的介绍能为中俄法律交流尽一份绵薄之力的话，将是笔者最大的欣慰。

【注释】

[1]引自http：／／zhidao.baidu.com／question／70961701.html.

[2]中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的少数民族政策及其实践》，1999年9月。

[3]《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》第26条。

[4]《中华人民共和国民族区域自治法》第21条。

[5]洪涵：“六十年来我国少数民族文化权利保障立法的回顾与展望”，载《新西部（下半月）》2009年第9期。

[6]彭谦、翟东堂、田艳：“关于和谐社会构建中少数民族文化权利保护的思考”，载《青海民族研究》2007年第4期。

[7]司马俊莲：《少数民族文化权利研究》，民族出版社2009年版，第216页。

[8]司马俊莲：《少数民族文化权利研究》，民族出版社2009年版，第222页。(www.xing528.com)

[9]田艳、王让：“我国少数民族文化权利保障立法及其完善”，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2006年第6期。

[10]田艳、王让：“我国少数民族文化权利保障立法及其完善”，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2006年第6期。

[11]见本书第四章第一节有关“民族文化自治权”权利性质部分的介绍。

[12]彭谦、翟东堂、田艳：“关于和谐社会构建中少数民族文化权利保护的思考”，载《青海民族研究》2007年第4期。

[13]王柏青：“论地域民族文化的保护与开发”，载《黑龙江民族丛刊》2003年第3期。

[14]［德］汉斯·乔基姆·海因茨：“国际法上的自治”，周勇译，载王铁志、沙伯力主编：《国际视野中的民族区域自治》，民族出版社2002年版，第224页。

[15]陈云生：“民族文化自治的历史命运及价值蕴含”，载《民族法学评论》第7卷。

[16]马戎：“理解民族关系的新思路——少数族群问题的‘去政治化’”，载《北京大学学报（哲学社会科学版）》2004年第6期。

[17]田艳：《中国少数民族基本文化权利法律保障研究》，中央民族大学出版社2008年版，第213页。

[18]邹敏：“论民族区域自治权的源与流”，中央民族大学2008年博士学位论文。

[19]吴宗金、张晓辉主编：《中国民族法学》，法律出版社2004年版，第234页。

[20]［俄］尼古拉·别尔嘉耶夫：《自我认知》，汪剑钊译，世纪出版集团、上海人民出版社2007年版，第378页。

[21]陈云生：“民族文化自治历史命运的转折与引进设想（二）”，载《广西政法管理干部学院学报》2007年第4期。

[22]徐中起主编：《中国少数民族文化权益保障研究》，中央民族大学出版社2009年版，第302页。