俄罗斯与中国民族自治权对比研究：成果

民族区域自治是具有我国特色的一项政治制度，是指在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。^[21]民族区域自治权是指法律法规明确规定的，由自治机关根据法律法规规定的原则，结合当地民族的政治、经济和文化的特点，自主地管理本地方、本民族内部事务的一种特定权力。^[22]

《俄罗斯联邦民族文化自治法》第4条专门规定：“民族文化自治权利不是民族区域自治权利。”民族区域自治权是我国实行的地方自治制度，俄罗斯也有民族区域自治制度，有少数民族的自治区、自治州和共和国，所不同的是，俄罗斯的自治州、自治区和共和国是在行政地位上平等的联邦主体，而我国的自治州是比自治区级别低的行政区域。民族区域自治权与民族文化自治权是俄罗斯两种重要的自治权形态。我国有民族区域自治和特别行政区自治这两种地方自治制度，二者都是以地域来划分的。民族区域自治权是我们所熟知的自治权，在这里将其与民族文化自治权相比较，弄清二者在自治权方面的一些基本问题，在理论上和实践中都是具有重要意义的。

（一）共同性

尽管民族文化自治权利不是民族区域自治权利，但是二者之间还是有一定联系的。笔者认为，它们的共同点主要有：

1.权利法定性。民族区域自治权的法律依据是宪法和民族区域自治法。我国在《宪法》第4条规定了各少数民族地区实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。还在第三章第六节专门规定了民族自治地方的自治机关。民族区域自治法在《宪法》规定的基础上，对民族区域自治作了更详尽、具体的规定。民族文化自治权的法律依据是《宪法》和《民族文化自治法》。《俄罗斯联邦宪法》第26条规定了每个人都有使用母语、自由选择交际、教育、学习和创作语言的权利；第44条规定了每个人自由参与文化生活的权利。这成为民族文化自治的立法来源。民族文化自治法在此基础上详细地规定了民族文化自治的概念，组织基础，成立、改组、登记、撤销程序，民族文化自治的权利，国家机关的帮助等，各组织还依照自身情况制定了各自的民族文化自治章程。所以，民族区域自治权和民族文化自治权都是宪法和其他法律规定的权利。

2.目的一致性。民族区域自治和民族文化自治的出发点都是为了解决本国的民族问题，虽然二者的划分权限和实施地域不同，但它们有着共同的目标和任务，那就是保障少数民族的合法权益，维护国家的统一与安全。中国和俄罗斯一样都是多民族国家，在漫漫历史过程中形成了各民族共同居住的情况，虽然我国是多元一体的格局，汉族占人口的绝大多数，各民族是大杂居、小聚居的分布情况，少数民族主要分布在周边地区；而俄罗斯是联邦制国家，俄罗斯族所占的人口比例不如汉族在我国所占的比例高，而且俄罗斯的少数民族数量远远多于我国，少数民族分布也更加分散，在国家的各个地区都有少数民族居住。但是两者还是有相同的地方，那就是各民族在政治、社会、经济各方面发展水平不均衡，每个民族都有着鲜明的民族特征和民族文化。民族问题，尤其是民族关系、民族冲突、民族发展呈现出尖锐性、复杂性的特征，民族矛盾依然存在，民族分裂势力威胁着国家的统一、安全和稳固。要处理好民族关系，反对民族分裂，缓和民族矛盾，减少民族冲突，就要在制定民族政策和民族法律时充分考虑各民族的特点，本着尊重各民族历史传统、风俗习惯、宗教信仰的原则，保障其对自己内部事务自主管理的权利。民族区域自治和民族文化自治都是保障少数民族对本民族内部事务自主管理的有效途径。虽然他们管理的内容不同，但在目标和任务上却有着一致性，那就是保障少数民族权利，维护国家的安全和统一。

3.主体相同性。前文在谈到民族文化自治权的权利主体时已经说过，民族文化自治权的主体是少数民族。而民族区域自治权的主体也是各少数民族人民。离开了少数民族这个权利主体，区域自治权也好，文化自治权也好，就没有了意义，它们的享有者都是国家的少数民族人民，体现了国家对少数群体的特别关注和对少数民族权利的格外重视。只有在一个国家内部，所有的民族都感觉到自己在一个民族大家庭里的温暖，受到尊重、认可、照顾，这个国家才能成为民主、文明的强国。

4.自治有限性。不论是民族区域自治权，还是民族文化自治权，都是有限度的。民族区域自治权的行使范围是民族区域自治地方，民族文化自治权的行使范围是文化领域，虽然二者的范围不同，但都要受到国家法律的制约，它们行使的权利都有着一定的限制，不能违反宪法和其他法律、法规的规定，也不能超出自己的权限。因此，二者的自治都是国家法律规制下的有限自治。

（二）差异性

作为两种民族自治权，民族文化自治权和民族区域自治权存在着很多差异，主要体现在自治权的含义、内容、行使机关等方面，这里逐个进行分析。(www.xing528.com)

1.含义不同。民族区域自治权是指法律所规定的，由民族区域自治机关根据法律规定的原则，结合当地民族的实际和特点，自主管理本民族自治地方内部事务的一种特定权力。这种特定权力的实质是保障少数民族的权益，解决少数民族的问题。

民族文化自治权是法律规定的，由民族文化自治组织根据法律规定的原则，结合本民族的特点，不受地域限制，自主管理本民族内部文化事务的一种权利。这种权利的实质也是保障少数民族权益，解决少数民族问题。但是它的内容、性质、范围都不同于民族区域自治权。

2.权利内容不同。民族区域自治权的权限范围要远远大于民族文化自治权，包括立法权限自治权、语言文字自治权、人事管理自治权、公安部队自治权、人口管理自治权、计划生育自治权、经济建设管理自治权、市场经济发展自治权、草场森林所有自治权、自然资源管理自治权、基本建设项目自治权、企业事业管理自治权、对外经济贸易自治权、地方财政管理自治权、税收项目减免自治权、金融建设管理自治权、环境改善保护自治权、民族文化自治权、民族教育自治权、民族科技自治权、民族医疗卫生自治权、民族体育自治权、科教交流自治权等广泛的自治权。^[23]而民族文化自治权只是在文化方面实行自治的权利，是包含在民族区域自治权内，但又不完全与其重合。

3.权利性质不同。关于民族区域自治权的性质，存在着很多不同的看法，有的认为是民族自治地方的自治机关管理本民族本地方内部事务的自主权；^[24]有的认为是一种特定的权力；^[25]有的认为是国家根据统一和自治原则赋予民族自治地方的权利；^[26]还有的认为民族区域自治权具有双重性质：既是“权利”，又是“权力”。^[27]关于自治权性质双重性的观点正在逐渐被学界接受。

民族文化自治权的性质也存在争议，前面谈到，有的认为是集体权利，有的认为是个人权利和集体权利的混合。但是不论哪种性质的权利都与民族区域自治权的性质不同，民族文化自治权都是私权利，不具有公权力的成分，不是国家机关的法定职权。

4.行使主体不同。民族区域自治权的行使主体是民族自治地方的自治机关，从这个角度来说，它是一种国家机关的法定权力。民族文化自治权的行使主体是民族文化自治组织，它是以社团法人形态存在的，其行使的是民事权利。

5.权利行使的范围不同。民族区域自治权的行使范围仅限于民族自治地方，在我国就是自治区、自治州、自治县，是属地主义。不在民族自治地方，民族区域自治权没有行使效力。而民族文化自治权利的行使不受地域限制，只要在俄联邦内，任何地方都可以实行民族文化自治，是属人主义。当然，如果因产生纠纷而诉诸法院的话，民族文化自治组织作为具有法人资格的社团可以独立参加诉讼，它在哪里登记就去哪里的法院，这时受管辖地制约。

从以上的对比可以看出，民族区域自治权与民族文化自治权无论在内容、范围，还是在行使主体、性质上都有着很多的差异，这种差异是合理存在的，毕竟各自的国情不同，二者之间不存在互换和替代的可能。立法者在制定法律时，充分考虑了国家的社会发展、民族的历史进程与走向，将民族问题纳入到不同的法律调整范畴，使之具有了不同的性质，一个是依靠地方的有限自治，一个是依托文化的非地域自治。但不论哪一种，都是从实际出发，从民族的发展出发，为了本国的未来前景，为了各民族的共同繁荣而制定的。准确把握二者的异同，有一定的理论和实践价值。