俄罗斯民族文化自治法的性质与研究

自治的核心是权利或权力。所谓自治实质上是自治主体对其权利或权力的自我支配、处理的自由，无论是社会自治，还是政权自治，或是个人自治；无论是法律上的自治，还是政治上的自治，其关涉的都是权利或权力问题。^[10]民族文化自治的核心即民族文化自治权，那么民族文化自治权的性质是什么？对此，俄罗斯理论界存在着两种观点：

第一种观点认为，民族文化自治权是一种集体权利。^[11]在俄罗斯，民族文化自治权首先是以少数民族自我管理内部事务的形式而存在，它着眼于切实保障少数民族对生存空间、传统文化的需求，体现了国家对少数民族人权的尊重和对各民族文化的认可。民族文化自治形式的存在使社会民主更加真实和完整，民族文化自治权利是社会民主权利的一种形式。从根本意义上讲，它就是要实现少数民族对本民族事务的当家做主，这点与民族区域自治权的道理是相同的。在俄罗斯生活着大大小小近200个少数民族群体，它们分散居住在广袤的俄罗斯大地上，从欧洲到亚洲，从莫斯科到海参崴，要做到在这么大的国土内所有少数民族人人都来直接管理本民族的内部事务是不现实的，也是不可行的，创设俄罗斯民族文化自治组织的目的在于，使少数民族通过自己的文化自治组织来管理本民族的文化事务，实现本民族对文化的自治权。这种民族文化自治是民主政治在少数民族身上的体现，是保障少数民族管理本族内部事务的权利。民族文化自治是一种集体权利，它的权利基础是少数民族，如果离开了少数民族来谈自治权利，那么这个权利就变成了空中楼阁，就失去了意义。只是这种权利的实现经过了一个转换，即少数民族个人权利转变为民族文化自治组织代表的集体权利，只有这样其权利才能得以实现。

第二种观点认为，民族文化自治权是一种个人权利和集体权利的混合，它既是个人权利，也是集体权利。根据《俄罗斯联邦民族文化自治法》的规定，民族文化自治是隶属于某些民族共同体、在相应区域内处于少数民族状况的俄罗斯公民的社会组织。从这一点看，成立民族文化自治组织是少数民族公民的权利，只有在公民自愿组织和设立目标解决文化、教育、语言、传统发展问题的条件下，才可以建立该组织。但在法律上对人的权利和自由的分类中，有一部分专门的民族权利，而民族权利的主体是个人或民族共同体，人的自由通过个人权利实现，而少数民族和族群的利益通过集体权利实现，因此也可以说民族文化自治权是个人和集体权利的混合。^[12]

笔者认为，其实无论是个人权利与集体权利的混合，还是集体权利，其实质都是最终通过集体去实现少数民族的权利。民族文化自治权存在的法理基础就在于，它是对少数民族多方位权利保障的一种有效补充，旨在通过少数民族参与到民族文化自治中来，通过少数民族群体的代表决定和管理本民族文化事务，发挥自身的积极性和主动性，促进本民族的文化发展，实现各民族平等和社会和谐。因而对少数民族而言，人权要以少数群体权利为补充。民族文化自治权利主要是保障少数民族的集体权利，但决不意味着漠视少数民族的个人权利，相反，对集体权利的保障是为了更好地实现少数民族的个人权利，两者是相互作用的。本书主要是从集体权利的角度探讨民族文化自治权。

民族文化自治权同其他权利一样，由主体、客体、内容三个要素构成。在确定了民族文化自治权的性质之后，关键的问题是解决民族文化自治权的权利主体问题。究竟谁是民族文化自治权利的享有者，在民族文化自治法中缺乏明确地对民族文化自治权利主体的界定，在俄罗斯的学术界也存在着争议。主要有以下几种观点：

第一，“国家民族说”。以《俄罗斯联邦民族文化自治法》的主要解释者波·克雷洛夫为代表，认为民族文化自治权属于每个民族，民族不论大小，都有权决定自己的发展道路，^[13]即民族文化自治的主体是所有民族，而不是那些选择以民族文化自治作为自决形式的公民。任何民族，包括在一个国家内人口占多数的民族，只要具有该国国籍和发展文化的条件，如语言、大众传媒、教育等，均可以成为民族文化自治的主体。诚然，从权利本身来讲，一切权利属于人民，原则上任何人只要承认自己属于某个民族共同体，就都有发展本民族文化的权利。但民族文化自治是一种特殊的民族自我组织形式，它的存在依靠国家支持，而国家的支持是针对那些由于历史原因造成客观上分散居住并面临着失去保存自身文化和传统条件威胁的民族共同体。其他民族尤其是占国家人口大多数的主体民族在民族文化自治组织成立之前就已经是文化权利主体了，他们的文化发展不需要额外的法律来保障。而民族文化自治权是获得一种自决的权利，少数民族以特殊的群体来获得权利，这些特殊的群体在《民族文化自治法》保障前还没有一定的文化自治权利，民族文化自治权是国家赋予的一种特殊的补充权利，从而使那些属于某个民族共同体在相应地区处于少数民族状况的公民的权利与占国家人口多数的公民的权利平等。对民族文化自治权利主体过于宽泛的理解可能会歪曲制定这部法律的目的。(www.xing528.com)

第二，“少数民族公民说”。另一些学者，例如伊·布林申科、阿·阿巴什则与克雷洛夫的观点恰恰相反，他们认为民族文化自治权的主体不是所有公民，而是那些证实是少数民族的公民。^[14]他们认为，少数民族表示一个民族在国家的状况，在这方面起决定作用的是国家的公民身份和平等无差别原则。如果有哪些公民所处的状况不符合该原则，则需要采取补充措施给这些人以特权，但是这种权利只应该赋予公民个人，对是否给集体及族群没有提及。笔者认为，民族文化自治权是少数民族公民通过参与自己的民族文化自治组织实现文化的权利，它从个人权利转换为一种集体权利，民族文化自治组织作为少数民族公民的代表来行使权利。如果仅将权利赋予少数民族公民个人，也与成立民族文化组织的目标不符，不利于把少数民族公民更好地纳入权利保障之内。

第三，“散居民族说”。以俄联邦政府下属的比较法研究所所长特·哈布里耶娃为代表，认为民族文化自治权利的主体是分散居住的且处于少数民族状况的民族个人或群体。所谓处于少数民族状况指少数民族具体的生活状况，在这种状况下俄联邦公民有保持本民族文化、传统的愿望，并且认为自己的母语是除官方语言外的另一种语言。^[15]这种观点逐渐为俄理论界所接受。但是有一点，是否必须是散居的少数民族才可以成为民族文化自治权的权利主体？所谓“散居”是相对于“聚居”而言的，是少数民族的居住形式，一般认为是指城镇、农村的少数民族居民的居住形式。^[16]有时界定为“居住在民族地方以外的少数民族”和“居住在民族自治地方内但不是实行区域自治的少数民族”。^[17]如果按照哈布里耶娃的观点，居住在民族自治地方内的少数民族或居住在民族区域自治地方内的主体民族将不能成为民族文化自治权利的主体。

笔者认为，“散居少数民族主体说”还应商榷。俄罗斯有近200个族群，其中只有32个民族拥有自己的自治实体，居住在这些自治实体的少数民族占所有少数民族总数的47%，^[18]即使一些少数民族拥有自己的自治实体，其人口比例也没有俄罗斯族高，例如俄罗斯的21个民族共和国，只有5个共和国的主体民族人口比例超过一半以上。^[19]对于那些散居于俄联邦各个主体内的少数民族来说，将他们联系起来的纽带是文化，正因为如此，民族文化自治才要首先保障这些散居少数民族的文化权利。但在《俄罗斯联邦民族文化自治法》中并没有明文规定只有散居少数民族才能享有民族文化自治权利，从给出的有关“民族文化自治”的定义看，那些隶属于某个民族共同体、在相应区域内处于少数民族状况的俄罗斯联邦公民的社会组织，即满足这样的条件：一是承认自己属于某个民族，二是在自己居住的区域内是少数。因此笔者认为只要满足这些条件的民族就可以成为民族文化自治权的主体，它应该是除了俄罗斯族外的其他的少数民族，当然其中包括了散居少数民族。但是对于一些共和国来说，主体民族是某个少数民族，俄罗斯族处于“少数民族状况”，从这个概念看似乎俄罗斯族也可以实行民族文化自治，这也是这部法律不够明确的地方，这在实践中造成了一些麻烦，这些将在下一章论述。笔者的观点还是认为文化自治的主体应指除俄罗斯族外的各少数民族，但在俄罗斯目前还没有明确的定论，实践中基本上都是散居民族在实行文化自治。

其实在分析了民族文化自治权的性质后，权利主体问题也自然会明晰。属于某个民族共同体在相应区域处于少数民族状况的人民拥有自治权，权利属于公民；而民族文化自治组织作为本民族的代表，是权利的行使者，少数民族群体是民族文化自治权的持有者。因此，必须区分民族文化自治权的实际主体和行使主体。少数民族是民族文化自治权的实际权利主体，享有民族文化自治权。民族文化自治组织同样也可以称为民族文化自治权的主体，不同的是，它是作为民族文化自治权的行使者而存在。这也是在我国学术界讨论较为热烈的“双重主体说”，该学说认为应将少数民族基本文化权利的权利主体与管理主体分开。^[20]

民族文化自治权是在民主制度的实践中对少数人利益的尊重，是国家法律和民族政策赋予少数民族人民的权利，也是少数民族对自己的事务进行独立管理的集中体现。自治权利是民族文化自治的核心，民族文化自治在很大程度上保障了散居少数民族的自治权，它是基于文化因素而设置的一种自治权利，由民族文化自治组织来行使。