合作社与集体经济组织的治理结构研究

在我国，无论是在理论上还是在实践（包括立法实践）中，合作社与集体经济组织都曾引起过混淆，混淆的根源在于我国现行《宪法》相关规定。

我国现行《宪法》第8条第1款和第2款分别规定：“农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”“城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济，都是社会主义劳动群众集体所有制经济。”由此可见，我国现行《宪法》将合作社等同于集体经济组织，因为合作社与集体经济组织分别是合作经济与集体经济的组织形式。

而我国现行《宪法》上述规定，则渊源于新中国成立后第一部《宪法》，即1954年《宪法》。1954年《宪法》第5条规定：“中华人民共和国的生产资料所有制现在主要有下列各种：国家所有制，即全民所有制；合作社所有制，即劳动群众集体所有制；个体劳动者所有制；资本家所有制。”由此可见，新中国成立后第一部《宪法》已将合作社与集体经济组织完全画上了等号。我国现行《宪法》第8条规定即脱胎于此。

实则，合作社与集体经济组织是性质互不相同的经济组织，两者不容混淆，也不易混淆。以下即具体分析两者间的主要区别。

（一）本质属性不同

合作社的本质属性是所有者与利用者同一，所有者即利用者，利用者即所有者。在合作社中，所有者与利用者的身份是合二为一的。

集体经济组织则不然。在我国，集体经济组织的典型形式即农村集体经济组织。“农村集体经济组织具有鲜明的中国特色。”[91]农村集体经济组织是以土地等资产集体所有为基础，承担集体资产经营管理职能的社区性经济组织。农村集体经济组织是1956年农业社会主义改造的产物。农业社会主义改造完成后，农民对土地等生产资料的个人所有即转化为集体所有。[92]农村集体经济组织的诞生，并非基于向农民提供产前、产中或产后服务，而是为了满足国家工业化等方面的需要。[93]农民加入集体经济组织，更非为了利用集体经济组织在生产经营某一环节提供的服务，而是国家行政强制命令下的无奈选择。

（二）范畴不同

合作社体现的是生产要素的组合方式，与所有制形式没有必然的联系。[94]合作社既不姓“公”，也不姓“私”。或者说，合作社既姓“公”，也姓“私”，因为合作社既有“公有”，也有“私有”。合作社是混合所有制形式。正如研究合作事业的美国学者J.Baker所指出的那样，合作社是“与私企业和公企业均不相同”的一种企业。[95]目前，在世界范围内，合作社经济已与公有制经济和私有制经济呈三足鼎立的态势，其发展前景值得关注。而集体经济组织体现的却是一种特定的所有制形式。根据我国现行《宪法》的规定，我国实行的是以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。公有制包括全民所有制和劳动群众集体所有制。集体经济组织是劳动群众集体所有制的组织形式，属于公有制的范畴。由此即见，合作社与集体经济组织不在同一范畴。与此相关的一个区别是，合作社是市场经济的产物，集体经济组织则是计划经济的产物。[96]

（三）是否承认社员私有财产权不同

合作社是“联合所有”的企业，集体经济组织是“集体所有”的企业。“联合所有”与“集体所有”的最大区别在于，前者承认个人所有者权益，而后者否定个人所有者权益。[97]合作社奉行的原则是合作，而不是合并；集体经济组织奉行的原则是合并，而不是合作。[98]“合作”与“合并”，虽然只有一字之差，却存在是否承认私人产权这一本质区别。[99]“实践表明，合作经济并不排斥生产资料的私有权，而集体经济取消了社员的私有权，二者有本质区别。”[100]可以说，是否尊重和保护社员的私有财产权，是区分合作社与集体经济组织的试金石。

20世纪50年代我国的农业合作化运动之所以无疾而终，关键原因即在于否定了社员的私有财产权。改革开放以后实行的以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，从某种意义上说，即是为了恢复社员私有财产制度。正是由于恢复了社员私有财产制度，农业生产才得以恢复和发展。笔者认为，我国现行《宪法》第四修正案之所以进一步完善私有财产保护制度，我国《农民专业合作社法》之所以特别强调不能动摇家庭承包经营基础，无不与我国20世纪50年代农业合作化运动所带给我们的惨痛教训有关。孟子曰：“民之为道也，有恒产者有恒心，无恒产者无恒心。”（《孟子·滕文公章句上》）我们不可不从中华优秀传统文化中萃取精华。

（四）对待社员入退社态度不同

合作社奉行“自愿与开放的社员资格”原则，入社自愿，退社自由。合作社社员未必就是社区居民，社区居民未必就是合作社社员，关键是看他是否需要和愿意利用合作社提供的服务。社员入社，需要办理申请手续。入社以后，如果不再需要合作社提供的服务，可以随时申请退社。正因为合作社实行入社自愿、退社自由原则，因此，合作社社员人数总是变动不居。(www.xing528.com)

集体经济组织的形成，以土地等生产资料集体所有为基础，因此，集体经济组织天然具有社区性。凡社区范围内的居民，都是集体经济组织成员，这是一方面；另一方面，非社区居民不可能成为集体经济组织成员。社区居民虽然无需申请即可成为集体经济组织成员，但亦无退出自由。由于集体经济组织的地域性、封闭性，其成员人数亦相对固定。即使从近年来全国各地改革的情况来看，集体经济组织的地域性、封闭性仍未被突破。

（五）分配方式不同

合作社盈余，主要按社员与合作社的交易量（额）比例进行分配。我国《农民专业合作社法》第44条第2款即明确规定，可分配盈余按社员与本社的交易量（额）比例返还，且返还总额不得低于可分配盈余的60%。我国台湾地区“合作社法”第24条第1款亦规定：“合作社结余，除依前条规定提拨外，其余额按社员交易额比例分配。”合作社盈余按社员与合作社交易额比例分配，这是一项“重大创举”，具有“革命性意义”，因为可以因此将社员利益与合作社利益紧密联系在一起，使社员更加关心合作社经营成果，这正是合作社生命力之所在。[101]当然，随着合作社实践的发展，合作社分配方式也有所改变。例如，为了解决资金困难，不少国家的合作社增加了按股分红这一分配方式，以吸引社员乃至社会大众向合作社投资，但各国合作社立法对按股分红比例始终予以限制。[102]此即资本报酬有限原则。坚持资本报酬有限原则，旨在防止合作社发生异化——异化为以资为本而不是以人为本的股份公司。

集体经济组织的分配，系参照国有企业，实行按劳分配原则，“职工只有工资加奖金，激励机制不明显”。[103]虽曰“按劳分配”，实则实行平均主义，亦即所谓生产上的“大呼隆”与分配上的“大锅饭”。

必须指出，以上分析针对的是我国传统意义上的集体经济组织，而我国传统意义上的集体经济组织正在进行改革。长期以来，由于我国集体经济组织存在资产归属不清、权责不明、保护不力、流转不畅等问题，因此，必须进行改革。改革的目标是“逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益”[104]。改革的核心内容是将集体资产（主要是指集体经营性资产）折股量化，量化到集体经济组织成员。经过改革，集体经济组织即转化为社区股份合作社。但从全国各地改革的情况来看，改革后的集体经济组织与合作社之间仍然存在诸多重大区别。

鉴于合作社与集体经济组织存在上述诸多区别，我国现行《宪法》在未来修正时应当对两者关系予以厘清，以正本清源。作为国家的根本法，宪法正本清源的作用不可小视，因为其可以“使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的、明确的和正确的道路可走”。[105]作为国家根本法的宪法，严格区分合作社与集体经济组织，有利于消除农民群众谈“合”色变甚至闻“合”则怒的心理，进而推动我国农民合作社健康快速发展。

进一步说，我国未来修正后的《宪法》，针对合作社，不仅应当作出单独规定，而且应当作出保护性规定。

首先，针对合作社作出单独规定。具体而言，应对我国现行《宪法》第8条作如下修正：第一，将合作社从我国现行《宪法》第8条抽出，因为第8条的调整对象是集体经济组织。由于合作社与集体经济组织之间存在诸多重大区别，因此，两者不能放在同一条款；即使放在同一条，也不能放在同一款，以免产生混淆。第二，将合作社置于我国现行《宪法》第11条（非公有制经济条款）之后，作为第12条。进行如此立法设计的原因在于，合作社既不姓“公”，也不姓“私”。合作社既不属于“公企业”，也不属于“私企业”。合作社是混合所有制形式。既然如此，自应将其置于公有制经济和私有制经济条款之后，而非两者之间。

其次，针对合作社作出保护性规定。合作社是社会弱势群体用以自救的制度工具。合作社法律制度的诞生，即旨在保护社会弱势群体。既然如此，法律自应予以扶助，对其作出保护性规定。一个国家的法律，尤其是宪法，如果缺乏保护弱势群体的制度安排，则难以在全社会实现公平正义的价值目标。有学者进一步指出，合作社虽然与营利企业同为经济组织，但两者追求目标不同。营利企业追求效率，合作社追求公平。公平是公共产品，理应由政府供给。既然合作社代替政府提供了公共产品，那么，其为此而支付的成本当然应由政府“埋单”，以免合作社在市场竞争中处于不利地位。换言之，政府应当支持合作社。[106]各国政府支持合作社主要体现在三个方面，即政策法律上的保护、财政上的资助和技术上的帮助，其中财政上的资助对合作社发展所起的作用最大。[107]

在我国，宪法扶助合作社，开始于民国时期。国民政府于1946年颁布、现仍在我国台湾地区施行的“中华民国宪法”第145条第2款即明确规定：“合作事业应受国家之奖励与扶助。”[108]台湾学者指出，合作事业之所以“列宪”，旨在宣示其重要性。[109]新中国成立前夕，中国人民政治协商会议通过的起临时宪法作用的《共同纲领》第29条亦规定：“合作社经济为半社会主义性质的经济，为整个人民经济的一个重要组成部分。人民政府应扶助其发展，并给以优待。”

国外宪法针对合作社作出保护性规定，更不乏其例。例如，意大利《宪法》第45条第1款即明确规定：“共和国承认不以私人投机为目的的合作社的社会作用。法律以最合适的方式促进和支持其发展，并通过适当的监督，确保其性质和目的。”[110]韩国的农民合作社之所以非常发达，与该国宪法针对农民合作社作出保护性规定不无关系。韩国《宪法》第123条第4款规定：“国家应扶助农民、渔民的自助性组织并保障其发展。”[111]所谓农民、渔民的自助性组织，即指农民合作社、渔民合作社等。在越南，合作社也受到了宪法的“青睐”。越南《宪法》第20条第2款规定：“国家为合作社的巩固与发展提供良好环境。”[112]据统计，在欧洲国家，合作社“列宪”的，占51%；在亚洲国家，占58%。[113]国际劳工组织通过的《合作社促进建议书（2002）》第6条亦规定，政府应当针对合作社提供支持性政策与法律框架。[114]

当然，宪法针对合作社作出保护性规定，只能是原则性规定。这是由宪法规范的特殊性决定的。法律规范，[115]按照其位阶不同，可以划分为宪法性规范、普通法规范和规章性规范。[116]宪法规范除了具有法律规范的共性，还具有自己的个性，即原则性。宪法规范的原则性是由宪法调整范围的广泛性决定的。作为国家的根本法，宪法内容涉及国家和社会生活的方方面面。既然如此，宪法只能从宏观层面针对合作社作出原则性规定。[117]至于在财政、金融、税收等方面给予合作社的扶助措施或优惠待遇等，可以而且必须通过其他法律予以落实、落细，企图巨细靡遗地在宪法中予以规定，既不科学，也不现实。上述相关国家与地区的立法例便足以证明了这一点。

鉴于合作社与集体经济组织的混淆在我国根深蒂固，故对两者间的区别着墨较多。