中国社区治理问题初探

尽管中国社区治理进行了积极的实践探索，取得了良好的效果，积累了不少宝贵的经验，但是，与城乡居民不断变化增长的需求相比，仍然存在不少问题。

一是社区范围模糊不清。社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后做了规模调整的居民委员会辖区。因此，城市社区一般与居民委员会高度同构，很多时候人们把居民委员会称为“社区居民委员会”。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，居民委员会根据居民居住状况，按照便于居民自治的原则，一般在100—700户的范围内设立，一般包括地理位置相近的几个住宅小区。随着社区概念的兴起和对居民委员会（以下简称“居委会”）概念的替代，社区的范围不断调整和扩大。20世纪90年代末，在探索城市社区建设思路的过程中，天津、南京、青岛、沈阳、武汉、西安、哈尔滨等城市，把社区规模定位在城市基层自然形成的地域。一般按照1000—2000户的规模，对居委会的管辖范围进行调整。随着城市化的发展和外来人口的增多，城市社区居民委员会管理的住户数量和人口数量越来越多，幅度越来越大，尤其是大城市、特大城市和超大城市社区居民委员会所管辖的实际人口一般都在数万人，现有的社区工作力量难以完成繁重的社区治理任务。

二是社区居民参与不足。参与社区治理的群体一般以老年人为主，青年人参与较少。各种调查显示，参与社区治理多数是领取福利的老年人，社区参与更多表现为一种隐性交换关系：老年人参与社区事务的一个前提条件就是优先考虑给予他们各种社区福利。青壮年居民对社区活动缺乏兴趣，无论是选举还是社区其他各类活动都不愿意参加。各种社区问题他们更多的是找物业，通过市场化渠道解决，而且这种解决方式往往比社区效率更高。但是，在一些新型物业小区，一些业主出于私利，竞相争选业委会，彼此之间形成较大的矛盾冲突，甚至引发小区里的业主精英群众的分裂和准派系斗争。

三是承担太多行政任务。社区居委会名为自治组织，实际上仍然被上级行政机关当作它们的“腿”和下属机构。特别是随着基层治理体制改革，街道办事处内设机构调整、合并以及社区范围扩大以后，社区的工作量大增，承担了很多干不了、干不好、不该干的工作。社区工作中有“六多”：考核项目多、机构牌子多、指派任务多、各类会议多、台账资料多、统计报表多，有的社区考核项目多达近260项，有的社区加挂80多块牌子，有的社区需要做的台账有250多种，严重挤压社区组织的自治空间。社区居民委员会要办理社区范围内的公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安，还要发展公共事业和各种合作经济、协助基层政府完成公共服务事项，其中包括承担大量的党组织建设、纪检监察、新闻宣传等工作，承担楼宇经济、商业特色街、商业示范社区、社会单位节能减排、检查施工工地和门面房装修场所、城市防汛设施检查和维护等工作。面对目前复杂多样的社区治理形势，作为基层自治组织的居民委员会的能力素质和水平也有些力不从心。从居委会的人员构成来看，大多是下岗退休、回迁户农民等人员，不少家庭经济比较困难，专业性较弱。除上海等少数地方外，大多数地方社区居委会人员职业晋升渠道不畅，特别是对一些中青年社区居委会骨干来说，影响其工作的积极性、主动性和创造性。

四是政社互动不畅。社区之所以承担大量的行政事务，重要原因是社区治理主体单一，社区虽然被定位为自治组织，但是，更多时候还是政府在唱“独角戏”，不鼓励、不支持甚至压制社会组织发展，社区自治组织和其他社会组织发育不足、活力不够，社区多元治理的格局难以形成。即使社区里有少量公益服务类、兴趣爱好类社会组织存在，其参与社区治理的渠道也十分有限。基层政府不善于用购买服务的方式引导和支持社会组织参与社区治理。很多时候城市社区治理仍然是政府管制型，行政力量过于强大，社区自治和社会组织力量弱小，政社之间难以良性互动。(www.xing528.com)

五是社区缺乏服务和管理资源。笔者在南方某大城市调研发现，从街道办事处到小区（有可能形成真正意义上的社区）一共有四个层级，即街道办事处、社区工作站、社区居委会和小区与驻区单位等不同层级。大量的人力资源、财政资源、物质资源都掌握在上层，工作要社区完成，但是，却不给社区提供相应的资源保障。一些行政部门把资源控制在自己手里，而工作却要社区完成、责任要社区承担。不少区直部门以某项工作进社区为名，将职能延伸到社区，让其承担大量额外的行政工作而没有相应的工作经费保障。上级职能部门执法性工作也下派社区，而社区并没有这样的权力、设备和人员。

六是社区政策和评价标准针对性不足。不同类型社区由于所处地理环境、基础设施、人口结构、社会需求、资源禀赋等差异较大。一般来说，大城市的社区类型更加复杂多样。在北京，有老旧小区、单位大院、普通商品房小区、高档住宅小区、经济适用房社区、廉租房社区、棚户区改造社区、回迁及安置房小区、城中村社区、失地农民集中居住区、外来人口聚居小区、少数民族聚居区、外国人社区。自20世纪90年代中期开始住房商品化改造以来，居民居住条件得到显著改善，城市面貌也发生了巨大变化，各类商品房社区成为北京市当前城市社区的主要形态。但是，商品房社区在治理中存在着诸多问题和挑战。第一，很多商品房社区面临基础设施老化、公共设施破损不足等情况，各项维修都需要资金支持。理论上讲商品房社区有公共维修基金，但该基金怎么使用是个问题；第二，商品房社区共有产权部分权益纠纷问题。现在多数商品房社区没有成立业主委员会，小区业主共有产权的行使受到限制，属于业主共有产权的公共服务用房、车位、地下空间多由物业代管，广大业主无法监督，更不要说收益处置。再如，老旧社区住户大多为弱势群体，而高档商品房小区居民则大多为政治、经济、文化方面的成功人士，这两类社区的治理要求和治理能力相差甚远。现在绝大多数城市对不同类型的社区治理绩效不是分类要求和考核，不是要求因地制宜、分类施策，而是用一把尺子去衡量不同类型的社区治理效果，难以达到激励先进、鞭策后进的目的。

七是社区建设中重“区”轻“社”。国务院办公厅印发了《关于社区服务体系建设规划的通知》（以下简称《通知》），提出一要发展多层次、多样化的社区服务，二要完善社区服务设施网络，三要加强社区服务人才队伍建设，四要推进社区服务体制机制创新。《通知》还提出要重点推进社区公共服务设施建设工程、社区服务人才队伍建设工程和社区服务信息化建设工程。这些年来，城市社区的硬件建设得到了加强，社区服务能力增强。但是，相比之下，社区居民之间的交往交流却很少，一个楼门里住户对面不相识、不往来，社区人际关系冷漠，人们习惯于“躲进小楼成一统，管他冬夏与春秋”。人们的社会关系建设和社会资本积累滞后，社区文化和社区精神培育不够，居民对社区的认同感、归属感和参与度不高，社区凝聚力不强。

八是相关政策法规保障不力。虽然近几年以来我国社区治理受到前所未有的重视，迎来了一个立法高峰期，各类相关政策文件纷纷出台，但是，也面临一些基本性法律制度滞后、缺失的问题。例如，《城市居民委员会组织法》出台已将近30年，至今没有重新修订，已经严重滞后于实际发展，不能适应社区治理的需要。业主委员会作为一个新兴自治组织，尚缺乏专门的组织法予以规范和保障。由于业主委员会缺乏法人主体资格，一些成立业主委员会的小区，普遍面临运作难、换届难、备案难等一系列问题。一些街道和社区对业主委员会认识不够，监督指导流于形式，为避免引来麻烦，甚至采取回避放任态度。物业管理作为一个新兴行业，相关配套政策法规有待进一步完善。社会工作者和社区工作者作为社区治理的重要专业队伍，尚缺乏国家层面的专门法律予以保障。