保险经纪人监管制度比较分析：前沿问题研究

早在1557年，西班牙国王菲勒二世就颁布了有关对保险经纪人加以管理的法令，该法令确立了保险经纪人制度，并规定保险经纪人不得在保险业务中占得份额。可见，对保险经纪人的监管是与保险经纪人的产生和发展相伴相随的。发展到现在，各国和地区对保险经纪人的监管措施主要有法律监管和自律管理两种。

在保险经纪人历史最悠久的英国，建立了以政府监管为主导、行业自律为主体的保险经纪人监管体制，贸工部、证监会及其下属组织和机构、保险经纪人登记委员会及劳合社监管部门等，在实施保险经纪人的日常检查监督上均发挥了一定的作用。原则上，保险中介制度的政府监管机构是贸工部，但寿险中介还要受证券及投资委员会的监管。证券及投资委员会是根据《1986年金融服务法》组建，财政部下属的负有法定监管责任的机构。对于日常的业务监管是由一些自律组织及法律认可的专业机构负责。国会于1977年通过了《保险经纪人注册法》，规定了保险经纪人的申请资格、注册、保证金、业务范围、基本原则、保险经纪人和被保险人的权利和义务、对保险经纪人的监管措施等。随后依法成立了保险经纪人注册理事会，成为保险经纪人和保险经纪公司的注册监管机关，在1987年被授权成为法定保险经纪人职业认证机构。保险经纪人注册理事会后来颁布了《经营法》，对保险经纪人的信誉、宣传及服务进行监管。只有经过注册理事会注册的个人和法人才能以“保险经纪人”的身份进行业务的开展。注册理事会对保险经纪人最严厉也是唯一的处罚办法就是将违法者除名，除名后的公司或个人不得再利用保险经纪人名义从事经纪活动。证监会下属的自律组织包括个人投资管理协会、金融中介管理协会及人寿保险和单位信托管理组织，它们均是依据《金融服务法》设立的，负责对寿险中介人的监管。这些自律组织有权向其成员派驻业务检查人员，设置监管组和纪律委员会，检查寿险中介人的业务活动是否符合规定，责令其及时改正错误或作出相应惩罚。英国保险人协会以其销售规则为依据，实行对保险代理人和经纪人的管理。劳合社保险中介人，除在其他监管机构登记外，还受本社内部管理部门劳合社监管委员会的严格监管。英国特许保险学会专门负责保险中介人在从业前的专业考试及资格认可，也是英国保险经纪监管的一个重要组成部分。另外，2011年合并成立的保险经纪协会是英国最大的保险经纪人协会，在业内最有发言权和影响力，它代表和保护保险经纪人的利益，通过提供建议、指导、风险评估等措施来提升保险经纪人的服务，并通过影响政策的制定者来为保险经纪人提供良好的生存环境、支持保险经纪人的发展。

美国采取政府管理与行业自律相结合的保险经纪人监管机制。联邦政府成立有全国保险专员协会、全国保险监督协会，以对全国保险业予以协调，在必要时它们可以为各州设计一些示范法律及指导建议，供各州采纳。州政府通过设立专门的监管机构——保险监督官来实行对保险经纪人的直接管理和监督，他们负责认定保险经纪人必须具备的执业资格和条件，管理其销售行为。他们有权对违规的保险经纪人发出警告、罚款、责令停业整顿甚至建议吊销营业执照等。全国人寿保险协会、美国特许人寿保险经销商和特许金融顾问协会、百万美元圆桌会等自律组织则从业务水平、职业道德及行为规范等方面对保险经纪人进行管理，1996年3月，全国保险经纪人协会起草了一份《保险经纪人示范法规》，引导和推动保险经纪人制度朝着规范化方向发展。美国独立保险代理经纪人协会代表全美30万名保险经纪人雇主和雇员，向消费者提供更加广泛的保险和其他金融服务。消费者可以通过该协会一项叫作“信赖之选”的服务来选择保险公司，定制汽车、家庭、生命健康或商业活动方面的各种保险。这项服务的具体内容包括：为消费者选择保险公司、比较不同保险公司的产品、评估该保险产品、定制保险、协助理赔等。

日本实行立法管理和行业自律相结合的保险经纪人监管体制。大藏省保险部是保险中介人政府监管的传统实施机构。1997年6月，日本通过《金融监督厅设立法》。1998年6月，根据该法成立了金融监督厅，负责对经营金融业的民间企业实行检查、监管。大藏省保险部的部分监管、检查职能转移至金融监督厅监管部保险监管科及检查部，它们共同实施对保险业和保险中介的全面监管。大藏省及金融监督厅可以要求保险中介人提供有关业务或财产的有参考价值的报告或资料，或者进入该保险中介人的办公场所，检查其业务及财产状况或账簿、档案以及其他物品、事项；或者向有关人员质询。检查基本上是无事先通知的“突然袭击”，检查周期因地域、业务不同而有长有短，检查期为一星期至一个月。若监管部门认定保险中介人业务运营有危害投保人等利益的事实时，可在保护投保人利益所需限度内，命令保险中介人采取必要措施改善业务运营，若认定保险经纪人有严重违法违规行为时，则责令其定期停止业务或吊销其登记许可证。日本也通过同业间的自我制约机制来实行对保险中介人的管理。同业间的自我制约机制包括对经纪人行为的监察（如实际运营状况、保险展业宣传材料有无误导等），以及共享不合格中介机构信息系统（该信息系统记录经纪人出现的违规行为，并被系统列入黑名单）。

中国香港特别行政区的保险中介监管制度采取特区政府监管和其监管下的行业自律并行的体制。隶属于财政司的财政事务局保险业监理处是保险中介制度的特区政府实施机构，其保险监理专员具体实施对保险经纪人的管理。保险业监理处直接负责对保险经纪人授权、资格审查及日常行为监督和纪律处分，其监管手段主要是通过对保险公司或保险经纪人定期报送的统计报表和其他资料进行审核，判定保险经纪人是否达到法律法规要求。监理处也向市民提供服务，允许市民查阅查询获授权的经纪人及认可的经纪团体的登记册，以便通过公众监督约束保险经纪人的行为。香港特区政府的监管机构和民间自律组织保持了密切的联系和合作。保险业监理处不仅实施保险行业监管，而且也十分注重协助行业发展，与香港保险业联合会和本地保险业保持联系。此外，民间自律组织的管理举措也纳入到特区政府的管理中，香港保险业联合会在制定有关的自律守则时，要先获得保险业监理处的批准。同时，获认可保险经纪团体也须每年向保险业监督处呈交一份核数师报告，以证明其成员持续符合相关法律的规定。根据保险业监理处的规定，成为获认可保险经纪团体成员的保险经纪机构，也须遵守其所属的获保险业监督处认可的专业团体的成员守则。因此，两个层次的实施机构相互配合，共同实现了对保险中介制度的有效监管。

而我国台湾岛内对保险经纪人的监管采取责任部门监管为主、行业自律为辅的体制。一方面，2003年制定并颁布《保险经纪人管理规则》对保险经纪人行为进行规范；另一方面，当局还设有专门机构管理保险中介人，负责保险经纪人的登记、日常行为管理和财务管理，并下设有纪律委员会来处理中介人的奖惩，设有申诉委员会处理保户申诉。保险经纪人商业同业公会也对经纪人进行管理，制定执业道德规范，要求会员遵守。当会员有违反法律法规和自律规范的行为时，同业公会可直接对其处分。保险经纪人商业同业公会以配合相关政策，协助执行政令，发展保险经纪事业，协调、维护同业共同权益和服务精神，促进社会安全为宗旨。任务包括：岛内外保险经纪业务的调查、统计、研究发展事项及交流、官方经济政策与商业法令的协助推行及研究建议事项、会员营业行为的规范、关于会员共同利益及合法权益的协调维护与增进事项、同业纠纷的调解及会员劳资间争执的调解事项、同业员工职业训练及业务讲习的举办事项、会员与会员代表基本资料的建立及动态调查及登记等事项、会员委任证照的申请、变更、换领及其他服务事项、会员或社会公益事业的举办及社会活动的参加事项、岛内外保险资讯的收集与提供事项、向主管机关建议或请愿事项、其他依法令规定应办理事项等。同时，当局也成立了保险经纪人协会，该协会以联络会员致力于保险事业之研究，发挥服务精神，促进社会安全为宗旨。协会的任务有：研究保险事业发展并将研究所得向当局及相关保险商业同业公会建议；维护及增进会员共同利益；与保险经纪人商业同业公会及其所属会员公司密切合作，推广保险业务，保障社会安全；切实遵行当局委办事项；督促会员切实遵守各项有关保险之法令；提升会员专业知识、推动执行教育训练计划、增进产业竞争力、促进多方位合作；协助会员建立电子化资讯平台，以提升竞争力；维护保险市场秩序，保障消费者权益；其他有关本会成立宗旨之事项等。从保险经纪人协会的任务可以看出保险经纪人协会更多的是通过培训、教育、认证标准等行业自律来达到发展保险的目的。

在我国大陆地区，2009年颁布的《保险经纪机构监管规定》第五条明确规定：中国保监会根据《保险法》和国务院授权，对保险经纪机构履行监管职责。现代保险业发展的实践表明，保险监管光靠政府监管是不够的，完善高效的保险经纪人制度必须以健全的法律为基础，以行业自律为依托。即除了加强国家对保险经纪人监管外，还须成立保险经纪人协会，以行业自律作为国家监管的有效补充。近年来关于在我国成立保险经纪行业协会的呼声越来越强烈，主要基于以下四点：一是经纪行业具有了一定的业务规模；二是保险经纪机构具备了一定的数量并且发展质量良好；三是从业人员数量和结构明显改善，行业整体素质有了较大提高；四是建立行业标准规范具备了基础。成立保险经纪行业协会将推动行业创新及行业内外交流的合作与宣传，提升行业核心竞争能力和行业整体素质，并充分发挥服务职能，依法维护行业利益，创造行业良好发展环境，通过引入先进经验，形成行业化风险管理服务的具体标准，指导企业经营。中国保险行业协会保险中介工作委员会于2002年3月26日在京召开成立大会，会议制订并通过了《保险中介机构自律公约》。

除监管机构对保险经纪人的发展产生影响外，监管方式及监管内容的创新也影响保险经纪人的发展。一国或地区对保险监管的内容和方式，决定着该国或地区保险中介人的类型。若一国或地区强调偿付能力监管，则该国或地区对保险经纪人的需求较多，如英国；若一国或地区强调市场行为监管，尤其是保险费率、条款都由政府统一确定，则保险经纪人发展的空间余地就小，如1994年前的日本；若一国或地区以市场行为与偿付能力监管并重，则该国可以保险代理人与保险经纪人并重，或以保险代理人为主。我国以往强调市场行为与偿付能力监管并重，尤其是主要险种的保险费率和保险条款均由政府统一制定，这就决定了我国只能以保险代理人为主，保险经纪人发展的空间受到一定的限制。但随着我国保险费率市场化改革的进展，保险经纪人的发展空间随之将增大。(www.xing528.com)

表8-13　保险经纪人的监管制度比较分析

各国及地区的保险经纪人的监管制度各不相同，但不管是由哪个部门具体负责，某个部门又具体负责哪部分具体监管内容，各国及地区的保险经纪人监管都体现出了以下几点，尽管由于所处的发展阶段不同，但趋势是一致的。

第一，保险经纪市场越发达，负责监督机制越完善，相应的监管、自律组织就越多，监管的内容就更为细化。保险经纪业在我国台湾岛内蓬勃发展，经纪人公司近年最多达到了800多家，单凭保险经纪人的数量，就足以说明岛内的经纪业十分活跃。对当地经纪人监管的机构包括：台湾当局的金融监督管理委员会保险局、台湾地区保险经纪人商业同业公会、台湾地区保险经纪人协会等。在英国，监管部门包括贸工部、证监会及其下属组织和机构、保险经纪人登记委员会及劳合社监管部门；如果是寿险中介，还要受证券及投资委员会的监管等；其自律组织包括个人投资管理协会、金融中介管理协会及人寿保险和单位信托管理组织等。在我国大陆，保险经纪人与发达国家和地区相对而言存在很大的差距，在法定监管方面较为笼统，在自律组织建设方面仍然处于探索和发展阶段。现阶段，我国仍然没有专门的经纪人自律组织，而是作为分支机构设立在中国保险行业协会之下。

第二，都体现了政府监管与行业自律。各国政府监管和行业自律在管理的范围上存在很大的差异，并且行业自律为配合政府的监管政策及其有效执行，会在自律的规范内对政府监管的部分再次强调；另外，对于哪些行为应由政府部门监管，哪些行为通过行业自律，主要取决于历史背景、政府与自律组织的关系以及行业的发展。如在我国台湾地区，保险经纪人商业同业公会对保险经纪人的执业道德进行自律，同时也有对账务处理、反洗钱等台湾地区政府部门监管事项进行自律。

第三，都通过行为监管与处罚并重。政府的监管自然对于违反法令的行为会给予处罚，对行业自律组织对组织成员的处罚可能会因国别而异，相对而言，经纪业越发达的国家和地区，自律组织对组织成员处罚的力度越大，在英国自律组织有权向其成员派驻业务检查人员，设置监管组和纪律委员会，检查寿险中介人的业务活动是否符合规定，对违反自律公约的行为，责令其及时改正并可以做出相应处罚措施。在我国大陆，根据《保险中介机构自律公约》，对于有违反公约的行为，若违规者为协会会员，由协会查实后提出处理建议报中国保监会批准后执行；若违规者为非协会会员，由协会直接报中国保监会处理。可以看出，保险中介协会并没有直接采取处罚措施的权力，并且对于其成员也仅仅是书面上的文件约定。

第四，监管与促进行业发展并重。这方面各国或地区在监管上均有体现。例如，我国大陆颁布的《保险经纪机构监管规定》明确说明了监管的目的在于促进整个保险业健康发展，《保险中介机构自律公约》也明确了以维护保险中介机构合法权益，规范保险中介业者市场行为，建立保险中介市场公平竞争秩序，促进保险中介行业健康有序发展为宗旨。在中国香港特别行政区，负责政府监管的保险业监理处不仅实施保险行业监管，而且也十分注重协助行业发展。保险业监理处除了作为香港保险市场的审慎监管者外，同时扮演着市场推动者的角色，致力促进香港保险业的健康发展，确保所订立的规章制度既能加强对投保大众的保障，同时也不会对市场参与者构成过度监管。