2021国际领事保护与救援体系建设成果发布会

各位嘉宾，大家早上好！非常高兴能有这样一个机会来分享我所研究的一些内容，刚才陈司长给大家介绍了中国领事保护发展的情况，我主要从我研究的角度，原来我也在使馆的领事部工作过，也有一些领事保护工作的经验，但是今天主要还是从学术研究的角度分享一些内容。

今天我讲的题目是“国家领事保护与全球救援体系建设”。大家从这几个电影的海报可以看出来什么呢？就是海外公民的保护已经成为全球，如果不能说全球，至少也是中国人非常关注的话题。刚才陈司提到中国护照那句话，当时看这个电影的时候，《战狼2》，我去电影院了，放到最后一幕就是无论你在什么地方，你的身后有强大的祖国，当时电影院全体起立鼓掌，我当时也感到非常自豪。

我觉得在新形势下，尤其是党的十八大以来，领事保护的任务更重了，为什么？因为从两个层面来讲，从宏观层面，领事保护被赋予了新的内涵，这是以前所没有的。举例来说，主要有以下几个方面：

1.我们提出了构建人类命运共同体和新型国际关系，还有“一带一路”倡议，等等，这些都离不开海外的领事保护，包括海外中国公民安全保护的顺利实施，很难想象，如果我们走出去的人员不断地遇到重大安全问题的话，你所有的这些倡议的推进都是很困难的。

2.中国比较特殊的地方，就是我们的领事保护是关系到群众利益的最直接的方面，从外交的内容来看，它是最接地气的，它也是完善政府治理体系的重要环节。我原来做一个课题的时候去地方外办采访，他们就告诉我说上访可能就是领事保护的副产品，有些问题处理不好的话，这些人虽然回国了，但是他本人或者他的亲属就会不断地提出新的诉求。所以这是我们新形势下，在中国当前的阶段还是政府治理的重要环节。

3.我们现在提“以人民为中心”，领事保护也是“以人民为中心”的工作的很重要的体现。因为我们讲外交为民、执政为民，外交部也说，海外同胞走到哪里，领事保护就要跟进到哪里。

4.领事保护也是我们落实总体安全观的内在要求，因为总体安全观提出国家安全一切为了人民、一切依靠人民。一会儿我要讲全社会救援体系，刚才陈司长讲领事保护，我觉得海外中国公民领事保护依靠使领馆只是一个方面，如果全部依靠的话，政府机构也是不堪重负的。

刚才我们讲了宏观的四个层面，在党的十八大以后，领事保护被赋予了一些新的含义，肩负了一些新的使命。从微观层面来说还有一些老的问题，其中一个就是供需矛盾，供需矛盾主要指领事保护需求的上升，刚才我们看到了前面一位演讲者的图，就是庞大的出境人员规模。我这两张图一个是显示，从2001年，就是新世纪以来，我们的出境人员大幅增长。因为我们国家统计局的统计数字里面没有出国人数，只有出境人数的统计。毫无疑问，出境人次在不断增长的大背景下，出国人次的增长也是不难想象的。

一方面是海外领事保护的量的增加，但是另一方面投入的量是有限的，人手缺乏更为严重，尤其在外交部驻外使领馆。我有一个在职研究生的学生在驻东南亚的使馆工作，他说东南亚这个地方的中国留学生、中国游客和中国企业的员工很多，他们使馆负责领事保护的实际上只有两个专职的人，一个人要面对大概60万公民，当然不是这60万人都有事，但是即便是这样，他们的工作从来都是不停的，不知道什么时候能够休息。我们把他形象地称为“小马拉大车”，领事保护或者海外中国公民安全保护是一辆大车，但是你仅靠外交部和驻外使领馆一匹小马，是拉不动这辆大车的，很艰难。

在这样的大背景下，多方共建的全球救援体系就非常地迫切。这里边主要包括三个方面：首先是政府。从政府的角度来说，主要是领事保护。我曾经把中国的领事保护和西方国家的领事保护做过一个对比，大家都知道领事保护这个概念来自西方，领事制度也起源于西方，后来随着西方国家的殖民扩张，在晚清的时候，中国被迫接受了领事制度。政府在领事保护方面的责任是有限的，不可能无限扩大，因此迫切地需要商业服务，也需要企业和公民自身责任意识的提升。

和发达国家做一个对比，我们发现中国的领事保护的最大特点就是“全政府”，我们不仅包括中央政府，中央政府部门里面包括外交部、商务部、教育部、文化旅游部等这些部门，我们的地方政府在领事保护中也发挥了很重要的作用，我专门就这个曾经写过一篇文章，研究地方政府在领事保护中的作用，这是中国领事保护的一大特色，就是全政府特色。西方国家的领事保护政府责任，明确地指出来是非常有限的。我放了两张图，其中一个是电影《生命的证据》的海报，这是根据真实故事改编的，一个美国的工程师在拉美被绑架了，绑架之后他向美国政府求助，美国政府感到无能为力，后来他的妻子就请了一个救援公司的人，就是这个男主角，他是一个退役的特种兵，派了一支武装小分队，把被绑架的人质给救出来了。

另外一个是《战狼2》的电影截屏，女主人公说找美国大使馆，结果被告知大使馆关门了，这是电影虚构的故事，但是在真实的生活当中确实发生过，2015年也门发生了战乱，当时有一个美籍阿拉伯裔的公民被炸死了，阿拉伯团体对美国提出指责，你为什么不保护他？为什么不撤出来？美国发言人说我们十年前就发出了警告你不要去，我们不可能在这样的情况下派人撤侨，外交官也会有危险，就是他们的责任有限性。

发达国家提出一个观点是公民自身要对自己的安全负责任，外交部和政府部门所提供的安全提醒的信息，它只是给你做一个参考。最终做出旅行决定的是你自己，所以你要为自己的决定负责任。(www.xing528.com)

澳大利亚、加拿大和英国外交部网站上明确提到了个人责任。澳大利亚的领事服务章程，加拿大也有，明确写明外交部可以为公民做什么，其中包括公民要对自己负责任，政府的责任是有限的，以及提醒大家购买保险。

前面有几位专家都已经提到了购买保险的重要性。在购买保险方面，我们总体来说还处在一个比较初级的阶段，很多人意识不到购买保险的重要性。从我们领事保护的案例来看，很多情况下最难解决的是什么？就是善后的问题。比如说2015年8月，泰国曼谷发生了爆炸，有一个四面佛爆炸，爆炸当中有一些中国公民不幸遇难，其中有一位上海的市民，他遇难之后，因为泰国政府所能给出的赔偿金额是比较少的，大概也就不到十万块钱，这位遇难者的家人就觉得他们接受不了，因为他是家中主要的劳动力，上有父母，下有幼子，怎么处理这个后事？家属就提出了赔偿。就为这个赔偿的事，中国驻外使领馆、上海市外办从中协调了半年之久，也很难解决。我当时去上海市外办做访谈的时候，他们就跟我说，他们到曼谷去处理这个事，发现我国香港特区政府很快就同样的一件事处理完了，问我：“你知道是怎么回事吗？他们怎么这么容易处理？”后来我专门就这个事又对香港特区政府的有关部门进行了访谈，他们告诉我是因为：（1）出去的香港市民买了保险；（2）因为他们有一整套的社会救济的制度。所以不存在善后金额这些比较难以解决的问题，他就解决得很快。

在当前的情况下，如何来实现多方共建的中国公民的救援体系呢？我们当前主要有这么几件事要做：

1.尽快出台《中国领事保护与协助工作条例》，刚才陈司也提到了这个，这个条例目前还在酝酿，即将要出台，但是还是在商议的过程当中。

2.领事保护队伍的专业化。

3.政府购买公共服务。

4.救援服务的社会化、市场化、互联网化。

这是我观察到的现有现象，举例来说政府购买服务，可以包括驻外使领馆和华人旅行社的合作，以及公益性的和商业性的救援，比如说刚才提到的全球救援服务平台和救援保险产品，等等。

总之，建立一个全社会共同努力的救援体系，在海外中国公民安全保护任务不断加重的情况下非常必要，而且也确实是可行的。

以上就是我的发言，谢谢大家！

演讲人：夏莉萍（外交学院外交学与外事管理系教授）