电视发展与法律规制：娱乐法导论

互联网使得信息消费行为不再局限于特定的时间、地点。大众的媒体消费习惯已经呈现出碎片化、社交化、分众化、娱乐化等特点。这不仅改变了传统媒体行业的竞争格局，更使得报刊、电台、电视台等传统的单一媒体逐渐被边缘化；不仅受众大幅度流失，甚至成为互联网媒体的免费素材提供者。在此背景下，“融合”成为包括电视媒体在内的传统媒体成功突围的必然选择。

我国三网融合的实践经历了由企业自发合作到政府主导推进的发展过程。在政府明确的政策助力之下，我国三网融合在资金支持、人才引进、技术发展、行业标准建设和法律完善方面都有了飞速的发展。

我国自2010年起加快三网融合推进工作，明确将在全国范围内推动广电、电信业务双向进入，加快宽带网络建设改造和统筹规划，强化网络信息安全和文化安全监管以及推动移动多媒体广播电视、IPTV、手机电视、有线电视宽带服务等相关业务的发展作为三网融合推进政策的首要目标。

尽管融合之路已经开始十年之久，何为“三网融合”仍没有一个严格、统一的定义。目前学界与业界谈论的三网融合一般指电信业、传媒业与信息业的融合。这是一种把原本分散的技术、服务、资源整合后通过综合的平台传递给大众的模式。“一般认为，三网融合是指在数字技术革命的推动下，电信网、广播电视网、计算机互联网的相关技术和业务相互渗透融合，使得同样的应用和内容可通过不同的网络和不同的终端加以实现和传输的现象和过程。”^[142]

媒介融合是一个复杂的系统化工程，不仅涉及观念创新、技术更新，更牵扯多个主管部门管理、监管工作的对接、衔接。在这一过程中，国家始终坚持通过政策引导和法律建设推动媒体融合快速、有序发展。

为了更好地落实三网融合的总部表和建设时间表，十年来，广电管理部门先后发布了数十个规范、行业标准、通知、办法等文件。其中，内容监管始终是融合媒体管理工作的重中之重。2013年，国家广播电影电视总局在《关于促进主流媒体发展网络广播电视台的意见》中提出，“网络广播电视台是以宽带互联网、移动通信网等新兴信息网络为节目传播载体的电台电视台，是新形态的广播电视播出机构，是网上视听节目服务的重要平台，是网上舆论引导的重要阵地”。该意见要求各省、自治区、直辖市广播影视局加强、改进网络视听节目内容建设，推动广电媒体同互联网等新兴传播媒介的融合发展，不断提升网络广播电视台的辐射力和影响力，通过网上视听节目传播主旋律。

2014年8月，中央全面深化改革领导小组第四次会议审议通过了《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》，强调媒体融合发展应遵循新闻传播规律以及新兴媒体发展规律，坚持正确舆论导向，借助先进互联网技术打造新型主流媒体。

2016年7月，原国家新闻出版广电总局公布的《关于进一步加快广播电视媒体与新兴媒体融合发展的意见》明确“以习近平总书记系列重要讲话为指导，认真履行党的新闻舆论工作的职责和使命，始终坚持以人民为中心的发展思想，通过持续创新加快推动广播电视媒体与新兴媒体深度融合，不断巩固壮大主流宣传思想文化阵地，为协调推进‘四个全面’战略布局、落实五大发展理念、决胜全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚实的思想舆论支撑”。

在一系列指导意见的指挥下，相关政策、法规的落实亦逐步提上日程。2015年3月，国家新闻出版广电总局联合财政部印发的《关于推动传统出版和新兴出版融合发展的指导意见》提出加强相关法律法规修制工作、优化出版行政管理、实施项目带动战略和强化人才队伍建设等措施，同时重点提出要加大财政政策支持力度等。同年，广电总局“广电+”行动和“宽带广电”战略提出加快推进有线电视网络双向化、宽带化发展，实现“全国一网”的目标。(www.xing528.com)

三网融合进程不断深入，各种新兴视听业务蓬勃发展，发布于2004年的《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》（第39号令）的部分内容已经不能适应新的发展、管理需求。2016年国家新闻出版广电总局发布的，并于2021年修订的《专网及定向传播视听节目服务管理规定》（以下简称8号令）是对前者的修订。

8号令将专网及定向传播视听节目服务定义为，“指以电视机、各类手持电子设备等为接收终端，通过局域网络及利用互联网架设虚拟专网或者以互联网等信息网络为定向传输通道，向公众定向提供广播电视节目等视听节目服务活动，包括以交互式网络电视（IPTV）、专网手机电视、互联网电视等形式从事内容提供、集成播控、传输分发等活动”。根据该定义，其相关规定内容主要针对交互式网络电视（IPTV）、专网手机电视和互联网电视。

根据8号令第5条，从事内容提供、集成播控、传输分发等专网及定向传播视听节目服务，应当依照本规定取得《信息网络传播视听节目许可证》，由广电总局根据专网及定向传播视听节目服务的业务类别、服务内容、传输网络、覆盖范围等事项分类核发。申请主体限国有独资或国有控股单位，外商独资、中外合资、中外合作机构，不得从事专网及定向传播视听节目服务。除此之外，申请单位应具备：健全的节目内容编审、安全传播管理制度和安全保护措施，与其业务相适应的技术能力、经营场所和相关资源，与其业务相适应的专业人员，符合国家有关标准和技术规范的技术方案，符合国务院广播电视总局确定的专网及定向传播视听节目服务总体规划、布局和业务指导目录。

8号令从多个角度对内容服务提供主体提出了明确、具体的要求。例如：第7条规定，申请从事内容提供服务的，应当是经国家广播电视总局批准设立的地（市）级以上广播电视播出机构或者中央新闻单位等机构，还应当具备2000小时以上的节目内容储备和30人以上的专业节目编审人员。关于禁载内容，8号令在《广播电视管理条例》的基础上提出了更为详细的规定。例如：不得含违反宪法确定的基本原则，煽动抗拒或者破坏宪法、法律、行政法规实施；诋毁民族优秀文化传统，煽动民族仇恨、民族歧视，侵害民族风俗习惯，歪曲民族历史和民族历史人物，伤害民族感情，破坏民族团结；宣扬宗教狂热，危害宗教和睦，伤害信教公民宗教感情，破坏信教公民和不信教公民团结，宣扬邪教、迷信；侵害未成年人合法权益或者损害未成年人身心健康等内容。在此基础上，内容提供服务单位须建立健全的内容管理制度，配备专业内容审查员，对本平台内容进行播前审查，并配合广播电影电视主管部门依法查询。

再如，8号令第18条规定，只有地（市）级以上广播电视播出机构制作、播出的新闻节目可以通过专网及定向传播视听节目服务单位传播。专网及定向传播视听节目服务单位不得转播、链接、聚合、集成非法广播电视频道节目、非法视听节目网站的节目和未取得内容提供服务许可的单位开办的节目。

8号令列举了专网及定向传播视听节目服务相关约20类违法行为，处罚方式主要有警告、罚款等。例如：

第29条，违反本规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府广播电视行政部门予以警告、责令改正，可并处3万元以下罚款；情节严重的，根据《广播电视管理条例》第51条的规定予以处罚：①专网及定向传播视听节目服务单位转播、链接、聚合、集成非法广播电视频道节目、非法视听节目网站的节目和未取得内容提供服务许可的单位开办的节目的；②集成播控服务单位擅自插播、截留、变更内容提供服务单位播出的节目信号的；③传输分发服务单位擅自插播、截留、变更集成播控平台发出的节目信号和电子节目指南（EPG）、用户端、计费、版权等控制信号的。

第30条，违反本规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府广播电视行政部门予以警告、责令改正，可并处3万元以下罚款；同时，可对其主要出资者和经营者予以警告，可并处2万元以下罚款：①变更股东、股权结构等重大事项，未事先办理审批手续的；②专网及定向传播视听节目服务单位的单位名称、办公场所、法定代表人依法变更后未及时向原发证机关备案的；③未按本规定要求，将拟增加的新产品或者开展的新业务报国家广播电视总局进行安全评估的；④采用合资、合作模式开展节目生产购销、广告投放、市场推广、商业合作、收付结算、技术服务等经营性业务未及时向原发证机关备案的；⑤集成播控服务单位和传输分发服务单位在提供服务时未履行许可证查验义务的；⑥未按本规定要求建立健全与国家网络信息安全相适应的安全播控、节目内容、安全传输等管理制度、保障体系的；⑦集成播控服务单位和内容提供服务单位未在播出界面显著位置标注播出标识、名称的；⑧内容提供服务单位未采取版权保护措施，未保留节目播出信息或者未配合广播电视行政部门查询，以及发现含有违反本规定的节目时未及时删除并保存记录或者未报告广播电视行政部门的；⑨集成播控服务单位发现接入集成播控平台的节目含有违反本规定的内容时未及时切断节目源或者未报告广播电视行政部门的；⑩用于专网及定向传播视听节目服务的技术系统和终端产品不符合国家有关标准和技术规范的；向未取得专网及定向传播视听节目服务许可的单位提供与专网及定向传播视听节目服务有关的服务器托管、网络传输、软硬件技术支持、代收费等服务的；未向广播电视行政部门设立的节目监控系统提供必要的信号接入条件的；专网及定向传播视听节目服务单位在同一年度内3次出现违规行为的；拒绝、阻挠、拖延广播电视行政部门依法进行监督检查或者在监督检查过程中弄虚作假的；以虚假证明、文件等手段骗取《信息网络传播视听节目许可证》的。有此项行为的，发证机关应撤销其《信息网络传播视听节目许可证》。