有线电视与卫星电视：娱乐法导论

（一）有线电视法律规制

1990年11月2日，国务院颁布《有线电视管理暂行办法》，即广播电影电视部令第2号，这开启了我国有线电视事业有法可依的新篇章。其后，当时的广播电影电视部还先后出台了几个部门规章，《〈有线电视管理暂行办法〉实施细则》（1991年，已失效）《有线电视系统技术维护运行管理暂行规定》（1992年，已失效）《有线电视管理规定》（1994年，已失效）。我国在20世纪90年代中期初步形成了有线电视法律管理体系。2009年1月20日，国家广播电影电视总局颁布《关于废止部分广播影视规章和规范性文件的决定》，将一批“不适应当前广播影视发展要求予以废止的规章和规范性文件”予以废止，其中包括曾在我国有线电视管理工作中起到重要作用的《有线电视管理规定》。对这些已经废止的法规，本书不再赘述。

1.有线电视现行治理体系。《有线电视管理暂行办法》第2条将有线电视界定为三种利用电缆或者光缆传送电视节目的公共电视传输系统，它们分别是：①接收、传送无线电视节目，播放自制电视节目和录像片的有线电视台；②接收、传送无线电视节目，播放录像片的有线电视站；③接收、传送无线电视节目的共用天线系统。目前，我国有线电视管理的法律依据主要有《有线电视管理暂行办法》（2018年修订）、《广播电视有线数字付费频道业务管理暂行办法》（试行）等。其内容大致分为以下几个方面：

（1）国家对有线电视管理遵照统一领导、分级管理的原则。广播电视行政管理部门负责有线电视管理工作和有线电视事业发展规划。上级广播电视行政管理部门有权对下级广播电视行政管理部门管理有线电视的工作进行监督、检查。

（2）《有线电视管理暂行办法》第4条规定，个人不得申请开办有线电视台、有线电视站。机关、部队、团体、企业事业单位可以申请开办有线电视台，但需符合下列条件：①符合当地电视覆盖网络的整体规划要求；②有专门的管理机构，专职的采访、编辑、制作、摄像、播音、传输以及技术维修人员；③有可靠的经费来源；④有省级以上广播电视行政管理部门根据国家有关技术标准认定合格的摄像、编辑、播音设备；⑤有固定的节目制作场所；⑥有省级以上广播电视行政管理部门根据国家有关技术标准认定合格的传输设备；⑦有固定的播映场所。具备前述第①、第③、第⑥项和第⑦项规定条件的，可以申请开办有线电视站，但禁止利用有线电视播放自制电视节目。

（3）有线电视台分为行政区域性有线电视台和非行政区域性有线电视台。我国限制播放自制节目的主体范围。除有线电视站不许播放自制电视节目外，《有线电视管理暂行办法》第5条第2款明确禁止利用共用天线系统播放自制电视节目和录像片。此外，有线电视台、有线电视站必须确保能够完整地直接接收、传送中央电视台和地方电视台的新闻和其他重要节目。

《有线电视管理暂行办法》要求有线电视台、有线电视站对所播出的内容进行审核、备案。其第11条规定，开办有线电视台、有线电视站的单位应当建立健全设备、片目、播映等管理制度，必须按月编制播映的节目单，经开办单位主管领导审核后，报县级广播电视行政管理部门备案。

2.有线电视许可证制度。有线电视许可证制度与其是否占用稀缺的无线电频谱资源无关，而是因为我国对于广播电视管控政策的一致性要求。目前，有关有线电视的许可证主要有《有线电视台许可证》《有线电视台设计（安装）许可证》《有线电视站、共用天线系统设计（安装）许可证》。

为避免同一行政区域内重复建设有线电视台、有线电视站，进而导致市场竞争混乱、重复建设等问题，《有线电视管理暂行办法》规定，行政区域性有线电视台、有线电视站事前向相应级别的广播电视行政管理部门提交申请，经初步审查同意后，由广播电视行政管理部门发给《有线电视台许可证》后，方可开办有线电视台、有线电视站。

出于对国家安全等因素的考虑，我国要求有线电视台、有线电视站的工程设计、安装单位也要取得相应资质。《有线电视管理暂行办法》第7条规定，工程设计、安装单位承担有线电视台的工程设计、安装任务的，必须经省级广播电视行政管理部门批准，由省级广播电视行政管理部门发给《有线电视台设计（安装）许可证》。工程设计、安装单位承担有线电视站、共用天线系统的设计、安装任务的，必须经县级广播电视行政管理部门批准，由县级广播电视行政管理部门发给《有线电视站、共用天线系统设计（安装）许可证》。

《广播电视管理条例》第50条列举了未经批准擅自变更台名、台标、节目设置范围或者节目套数等8类禁止性行为，但出租、转让《有线电视台许可证》并未列入其中，其他法律文件也未对上述问题作出回应。有学者认为，只要不影响行政管理目标的实现，允许有线电视经营主体自主选择出租、转让相应许可证可以提高稀缺资源的利用率，符合经营者的成本投入和收益期待。^[138]我们认为，即便赋予经营主体这样的自主权，也应当在明确、具体的法律法规指导下进行，否则很容易给有线电视行政管理制造不必要的障碍。

（二）卫星电视管理制度

我国关于卫星电视的法律监管主要集中在地面接收设置管理上。1993年10月5日，国务院出台了《卫星电视广播地面接收设施管理规定》。随后，当时的广播电影电视部于次年2月3日出台了《〈卫星电视广播地面接收设施管理规定〉实施细则》。(www.xing528.com)

受卫星电视相关技术制约，我国卫星电视普及较晚。在相当长一段时间内，接受卫星电视信号都以民间自发形式进行。1990年4月7日，我国西昌卫星发射中心成功发射“亚洲一号”卫星，标志着亚洲卫星通信广播迈入新的发展阶段。此后，大众的“收星”需求日益高涨。民间的各种卫星电视接收设备遍地开花，大量违法、违规电视内容流入千家万户。1993年，《卫星电视广播地面接收设施管理规定》应运而生。

《卫星电视广播地面接收设施管理规定》只有13条内容，主要明确了卫星电视广播地面接收设施的概念，我国卫星电视广播地面接收设施的生产、进口、销售、安装和使用实行的许可证制度，卫星地面接收设施的生产、进口、质量认证制度，违反相关规定的处罚办法等宏观内容。该管理规定于2018年进行修订，修改后的主要内容如下：

1.卫星电视广播地面接收设施是指接收卫星传送的电视节目的天线、高频头、接收机及编码、解码器等设施。其生产、进口、销售、安装和使用单位由国家指定，其他任何单位不得擅自从事相关业务。

2.我国卫星接收设施实行许可证制度，原则上个人不得安装和使用。相关单位设置卫星地面接收设施的，必须向当地县、市人民政府广播电视行政部门提出申请，报省、自治区、直辖市人民政府广播电视行政部门审批，凭审批机关开具的证明购买卫星地面接收设施。卫星地面接收设施安装完毕，由审批机关发给《接收卫星传送的电视节目许可证》。

3.违反卫星接收设施管理规定生产、销售卫星地面接收设施的，由相关行政部门责令停止生产、销售。擅自安装和使用卫星地面接收设施的，由广播电视行政部门没收其安装和使用的卫星地面接收设施，对个人可以并处5000元以下的罚款，对单位可以并处5万元以下的罚款。

2013年的修订和2018年的第二次修订只是对少部分条文作了些许调整，并未对相关内容进行实质性修改。例如，该管理规定依然保留擅自安装和使用卫星地面接收设施行为的罚款幅度。

1994年出台的《〈卫星电视广播地面接收设施管理规定〉实施细则》（以下简称《细则》）很大程度上弥补了《卫星电视广播地面接收设施管理规定》留下的空白。根据该《细则》，中央广播电影电视部及地方各级广播电视行政部门负责管理卫星电视广播地面接收设施。同时，中央及地方公安部门、国家安全部门也负责全国卫星地面接收设施管理工作。广播电视行政部门负责对卫星地面接收设施实行归口管理，审批卫星地面接收设施的设置，组织对卫星地面接收设施的生产、销售、使用情况进行检查；公安部门的职责是查处抗拒、阻碍管理部门依法执行公务的违法行为，协助管理部门对卫星地面接收设施进行技术检查；国家安全部门的职责是检验审核卫星地面接收设施的技术性能，进行技术安全检查，并视需要采取必要的技术防范措施。

《细则》对于接收境内、外节目的申请主体作了区别规定。原则上讲，任何单位均可申请设置卫星地面接收设施接收卫星传送的境内电视节目。而对于境外节目，只有三类单位可以申请接收卫星信号：级别较高、规模较大的教育、科研、新闻、金融、经贸等确因业务工作需要的单位；三星级或国家标准二级以上的涉外宾馆；专供外国人和港、澳、台人士办公或居住的公寓等。除此之外，《细则》还对《接收卫星传送的境内电视节目许可证》的申请流程作了详细规定。

对于“个人不得安装和使用卫星地面接收设施”，《细则》规定了特例，即“在收不到当地电视台、电视转播台、电视差转台、有线电视台（站）的电视节目的地区，个人可申请安装卫星地面接收设施接收境内电视节目”。

我国的有线电视业务起步较晚，但这丝毫没有影响它们的发展规模和速度。随着高清、超清、虚拟现实等技术的推进，传统的广播电视业务正向着多元化发展。2009年7月，广电总局关于印发《关于加快广播电视有线网络发展的若干意见》的通知，提出“广播电视有线网络的管理体制、运行机制、技术水平和服务方式还不适应数字化、信息化、规模化和产业化发展的要求，还不能满足人民群众多样化、多层次、多方面的精神文化需求，在国家信息化建设中还没有充分发挥作用”，应“通过推动有线网络的体制创新、技术创新和服务创新，加大有线网络整合和数字化、双向化改造的力度，加快广播电视有线网络发展”。该通知要求各省级广播电视行政部门加快制定有线电视数字化整体转换的规划及时间表。要求“到2010年，直辖市和东、中部地区地市以上城市要实现有线电视数字化，东、中部地区县级城市和西部地区大部分县级以上城市要基本完成有线电视数字化；到2015年，所有县级以上城市要基本完成有线电视数字化”。^[139]

2017年11月，原国家新闻出版广电总局发布了《关于规范和促进4K超高清电视发展的通知》《关于加快推进高清电视发展的通知》，2018年，国家广播电视总局编制并由住建部批准发布《有线电视网络工程设计标准》和《有线电视网络工程施工与验收标准》两项国家标准，从节目制、播、传、收、运营、服务、监管等多个环节作出详细工作部署，确保高清电视的发展。

互联网对有线电视、卫星电视的冲击近年来愈发明显。不仅我国传统电视行业面临用户流失的窘境，各国均是如此。近年来，我国有线电视用户规模呈负增长趋势。数据显示：2018年，我国有线电视用户总量为2.23亿户，较上年度净减2139.6万户，同比降幅达到8.7%。^[140]直播卫星用户净增847.5万户，同比增长6.5%，总量达到1.38亿户。新增用户放缓，但新一代户户通直播卫星机顶盒的测试和升级正在稳步推进。IPTV用户净增3315.9万户，同比增长27.1%，总量达到1.55亿户。电信运营商继续深挖家庭市场、发力融合业务，推动IPTV用户持续增长。