我国电影审查制度的具体内容简介

（一）内地

我国的电影审查制度包括对电影剧本的事前审查和对电影成片的事后审查两个部分，《电影产业促进法》第13条至第20条是关于电影审查的规定。两个阶段的审查有相同点也有不同点。相同的部分是审查主体和审查内容，不同的部分是审查对象、审查形式及审查结果。

在审查主体方面，根据原国家广电总局2006年发布的《电影剧本（梗概）备案、电影片管理规定》，两个阶段的审查主体为国家广电总局或实行属地审查的省级广电部门。在审查内容方面，在上文介绍我国电影审查制度历史变革部分提到，我国的电影审查的重点是对电影内容的审查，因此两个阶段的审查标准均为《电影产业促进法》第16条规定的“电影内容的禁止性规定”，禁止性规定的具体内容已在上文详细分析。

由于两个阶段的审查有先后次序之分，因此审查的对象也有所不同。事前审查的对象是电影剧本，事后审查的对象是拍摄完成的影片，但二者均根据涉及题材的类型和重要程度被分为一般题材和重大、特殊题材两类。在审查形式方面，对一般题材的剧本实行备案制，只要符合《电影产业促进法》第16条的规定，电影即可进入拍摄阶段；对重大、特殊题材的剧本实行审查制，在经过相关单位同意后才可进行下一步的拍摄活动。对于电影成片统一进行审查，并要求组织专家评审，专家评审的意见将作为作出审查决定的重要依据。在审查结果方面，对于事前审查，审查结果为是否出具备案证明文件或颁发批准文件；对于事后审查，审查结果为是否准予公映并颁发电影公映许可证。

本节的所有内容均依据2017年起实行的《电影产业促进法》展开，对于其中规定不明的方面将结合现行有效的其他法律、行政法规的内容进行补充。同时，根据《电影产业促进法》规定，有关电影剧本的备案审查具体办法、电影审查的具体标准以及专家遴选和评审的具体办法将由国务院电影主管部门制定。未来各个具体办法出台后将以其为准。

1.事前审查。1953年的《中央人民政府政务院关于加强电影制片工作的决定》中第一次确立了剧本和成片的双重审查机制，随后在《电影剧本、影片审查试行办法》和《电影管理条例》中重申和确认了这一原则。2006年，原国家广电总局颁布的《电影剧本（梗概）备案、电影片管理规定》中第2条规定：“国家实行电影剧本（梗概）备案和电影片审查制度。……未经审查通过的电影片不得发行、放映、进口、出口。”自此，剧本由审查制改为备案制。《电影产业促进法》进一步取消了“摄制电影许可证”，对于一般题材的电影剧本，备案公示后就可以进入拍摄阶段，延续了剧本备案制的制度设计。备案制有利于电影创作人员更好地发挥主观能动性，减少行政审批对电影市场活力的束缚。^[142]

在电影备案制下，电影制片单位只需在拍摄前将电影剧本（梗概）送原国家广电总局或相应实行属地审查的省级广电部门备案，原国家广电总局或实行属地审查的省级广电部门应按照《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）规定的期限，发给《电影剧本（梗概）备案回执单》

（1）审查主体。根据《电影产业促进法》第13条规定，对于一般题材的电影剧本，拟摄制电影的法人、其他组织应当将电影剧本梗概向国务院电影主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府主管部门备案；对于涉及重大题材或者国家安全、外交、民族、宗教、军事等特殊题材的，按照国家有关规定将电影剧本报送审查。因此，本阶段的审查主体有中央的国务院电影主管部门、地方人民政府主管部门以及与国家安全、外交、民族等特殊题材相关的有关部门。

第一，国务院电影主管部门。自2018年3月国家机构改革后，《电影产业促进法》中规定的国务院电影主管部门是由中宣部管理的国家电影局。

对于一般题材的电影剧本，拟摄制电影的法人、其他组织应当将电影剧本梗概向国务院电影主管部门备案后，国务院电影主管部门将根据《电影产业促进法》第16条的规定进行审查并回复备案结果。

对于重大、特殊题材的电影剧本，根据原国家广电总局2010年颁布的《关于改进和完善电影剧本（梗概）备案、电影片审查工作的通知》规定，重大革命和重大历史题材影片、重大文献记录影片的剧本经省级广电部门审核后，还需报国家广电总局进行立项审批。这一规定仅涉及重大题材的剧本审查。

第二，地方。自2006年原国家广电总局颁布《电影剧本（梗概）备案、电影片管理规定》起，电影审查的权力开始从中央下放到地方。该法在关于电影剧本（梗概）的程序中规定，“制片单位向广电总局或实行属地审查的省级广电部门提出备案”。电影审批权的下放体现了简政放权的理念，有利于激发电影市场活力，也与我国现行部门规章中的属地管理的理念相一致，体现了法律的稳定性。

对于一般题材的电影剧本，拟摄制电影的法人、其他组织应当将电影剧本梗概向省、自治区、直辖市人民政府主管部门（以下简称省级人民政府电影主管部门）备案后，省级人民政府电影主管部门将根据《电影产业促进法》第16条的规定进行审查并回复备案结果。

对于重大、特殊题材的电影剧本，重大题材的剧本审查需先经省级电影主管部门审核，之后报送国务院电影主管部门立项审批；剧情主要内容和主要人物涉及国家安全、外交、民族、宗教、军事、公安、司法、历史和文化名人、敏感历史事件等方面的特殊题材的剧本，省级电影主管部门需先征得省级相关主管部门意见后，才能进入备案程序。

（2）审查对象与审查形式。

第一，一般题材电影剧本（梗概）。对于一般题材的电影剧本，拟摄制电影的法人、其他组织将电影剧本梗概向国务院电影主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府主管部门备案，待前述部门根据《电影产业促进法》第16条有关禁止性内容的规定进行审查后，便向电影摄制主体反馈备案结果。

需做备案处理的仅是电影剧本梗概而非剧本全文。电影剧本梗概通过朴实简洁的语言表达电影故事的起因、进展和结局，包括故事创意、故事事件、故事焦点人物、故事基本模式等基本要素。剧本梗概分为简要梗概和详细梗概，简要梗概在50字到100字间，详细梗概在1000字到2500字间。

第二，重大、特殊题材电影剧本（梗概）。重大题材包括重大革命题材和重大历史题材影片、以及重大文献纪录影片；特殊题材是指剧情主要内容和主要人物涉及国家安全、外交、民族、宗教、军事等方面的电影题材。由于重大或特殊题材的电影存在涉及国家历史、国家形象、民族宗教关系等敏感元素，具备特殊性，因此对这一类别的电影剧本仍然保留了审查制，拟摄制电影的法人、其他组织应按照国家有关规定将电影剧本梗概报送审查。

根据原国家广电总局2010年颁布的《关于改进和完善电影剧本（梗概）备案、电影片审查工作的通知》规定，对于重大题材的影片，在报送原国家广电总局进行立项审批前，需由省级广电部门首先审核剧本；对于特殊题材的影片，需先征得与国家安全、外交、民族、宗教、军事等相关的省级主管部门的意见后，才进入备案程序。需要说明的一点是，这里的“备案”是在原有电影制片单位设立审批和颁发《摄制电影许可证》《摄制电影片许可证（单片）》的语境下，不同于《电影产业促进法》中对一般题材的电影剧本所采用的备案制，对重大、特殊题材电影剧本的审查制度尚需国务院电影主管部门制定具体办法加以完善。

（3）审查内容。电影审查的内容一般分为内容审查和技术审查两类。在事前审查阶段，由于电影还未进入拍摄阶段，技术审查不存在，因此审查的内容仅限于电影剧本的内容。

对于一般题材的电影剧本，在进行备案时，国务院电影主管部门或者省级人民政府电影主管部门的审查标准是《电影产业促进法》第16条关于电影内容的禁止性规定，共8项：①违反宪法确定的基本原则，煽动抗拒或者破坏宪法、法律、行政法规实施；②危害国家统一、主权和领土完整，泄露国家秘密，危害国家安全，损害国家尊严、荣誉和利益，宣扬恐怖主义、极端主义；③诋毁民族优秀文化传统，煽动民族仇恨、民族歧视，侵害民族风俗习惯，歪曲民族历史或者民族历史人物，伤害民族感情，破坏民族团结；④煽动破坏国家宗教政策，宣扬邪教、迷信；⑤危害社会公德，扰乱社会秩序，破坏社会稳定，宣扬淫秽、赌博、吸毒，渲染暴力、恐怖，教唆犯罪或者传授犯罪方法；⑥侵害未成年人合法权益或者损害未成年人身心健康；⑦侮辱、诽谤他人或者散布他人隐私，侵害他人合法权益；⑧法律、行政法规禁止的其他内容。

关于第16条禁止性规定的具体内容已在第一部分进行了详细分析，此处不再赘述。

对于重大、特殊题材的电影剧本，除了《电影产业促进法》第16条的规定外，还需满足相关审查部门的特殊规定，目前关于不同题材的电影剧本审查的具体办法尚不明晰，还需国务院电影主管部门制定具体办法进一步完善。

（4）审查结果。经过国务院电影主管部门或者省级人民政府主管部门备案审查，或者经过与特殊题材相关的主管部门审查后，由国务院电影主管部门将拟摄制电影的基本情况予以公告，并由国务院电影主管部门或者省级人民政府主管部门出具备案证明文件或者颁发批准文件。

备案证明文件所针对的是一般题材电影剧本梗概备案，国务院电影主管部门或者省级人民政府电影主管部门对备案内容是否符合《电影产业促进法》第16条规定进行审查后，审查部门应按照《行政许可法》规定的期限发给《电影剧本（梗概）备案回执单》，备案结果分为同意拍摄、原则上同意拍摄、修改后同意拍摄及不同意拍摄几类。

批准文件所针对的是重大或特殊题材电影剧本审查，经过国务院电影主管部门、省级人民政府电影主管部门或者省级相关主管部门审查后，由国务院电影主管部门或者省级人民政府电影主管部门决定是否颁发批准文件。在国务院电影主管部门出台具体办法前，按照原国家广电总局相关题材电影剧本立项及完成片的管理规定办理。

2.事后审查。经过事前审查阶段后的电影即可进入下一步的拍摄阶段，待电影摄制完成后，摄制电影的法人、其他组织应当将电影成片送往国务院电影主管部门或者省级人民政府电影主管部门审查，即进入事后审查阶段。(www.xing528.com)

事后审查是有关电影公映的行政许可程序。行政许可是指，行政机关及法律、法规、规章授权的组织等行政主体根据作为行政相对人的公民、法人或者其他组织的申请，依法审查后准予其从事特定活动的行为。根据《电影产业促进法》第20条的规定：“未取得电影公映许可证的电影，不得发行、放映，不得通过互联网、电信网、广播电视网等信息网络进行传播，不得制作为音像制品；但是，国家另有规定的，从其规定。”因此，摄制电影的法人、其他组织在摄制完成后拟进行发行、放映、送展等行为，必须向电影主管部门申请，经电影主管部门审查通过颁发电影公映许可证后，才能从事相关活动。

（1）审查主体。《电影产业促进法》第17条第1款规定，“法人、其他组织应当将其摄制完成的电影送国务院电影主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府电影主管部门审查”。因此，具有成片审查权的主体有中央的国务院电影主管部门以及地方的省级人民政府电影主管部门。

2003年原国家广电总局颁布的《国家广播电影电视总局电影剧本（梗概）立项、电影片审查暂行规定》第10条规定，“经申请，省级广播影视行政部门可以受广电总局委托，对本省持有《摄制电影许可证》并依法注册登记的国有、非国有单位制作的部分电影片进行审查”。2010年，原国家广电总局发布了《国家广播电影电视总局关于改进和完善电影剧本（梗概）备案、电影片审查工作的通知》，确立了电影的“一备二审”制度，并在吉林、广东、浙江、陕西、湖北和北京率先试点开展成片终审权的下放工作。2014年，国家新闻出版广电总局下发《国家新闻出版广电总局关于试行国产电影属地审查的通知》，将属地审查由试点推广到全国，彻底实现电影审批权的下放。2017年起实行的《电影产业促进法》正式通过法律的形式确定省级人民政府主管部门享有电影审查权，与原国家广电总局之前颁布的一系列文件形成呼应与确认，有利于简化审批流程、提高行政效率、激发电影市场的活力。

国务院电影主管部门对一般题材的影片和重大、特殊题材的影片均享有终审权。省级人民政府电影主管部门仅对于一般题材的影片享有终审权；对于特殊题材的影片，在经由省级人民政府电影主管部门审查后，按照行业惯例，还需军队、文物、宗教、司法等与题材相关的行政部门参与审查；对于重大题材的影片，省级人民政府电影主管部门仅享有初审权，终审需送交国务院电影主管部门进行。^[143]2014年发布的《国家新闻出版广电总局关于试行国产电影属地审查的通知》规定，对于重大革命和重大历史题材影片，由省级广电部门电影审查机构审查通过后，送国家新闻出版广电总局重大革命和重大历史题材影视创作小组终审；对于重大文献纪录影片，由省级广电部门电影审查机构审查通过后，送国家新闻出版广电总局重大文献纪录影视片创作领导小组终审。

（2）审查对象。与事前审查阶段的电影剧本类似，根据题材的类型和重大程度的不同，本阶段的电影成片也被分为一般题材影片和重大、特殊题材影片两类，后者的审查流程更为复杂。重大题材包括重大革命题材和重大历史题材影片，以及重大文献纪录影片；特殊题材是指剧情主要内容和主要人物涉及国家安全、外交、民族、宗教、军事等方面的电影题材。

对于一般题材的影片，法人、其他组织在电影摄制完成后，可以选择将拟发行放映的电影成片送交国务院电影主管部门或者本省级人民政府的电影主管部门进行终审；对于特殊题材的影片，由省级人民政府电影主管部门审查的影片还需要军队、文物、宗教、司法等相关特殊题材的行政部门进一步审查；对于重大题材的影片，由省级人民政府电影主管部门审查的影片还需送交国务院电影主管部门进行终审。

（3）审查形式。在现有的电影审查制度中，《国家广播电影电视总局行政许可实施检查监督暂行办法》《电影剧本（梗概）备案、电影片管理规定》中均规定电影审查可选择专家参与评审，但并未对专家评审作具体规定。《关于加强和改进历史题材影视创作管理的通知》规定，凡涉及重大历史题材的影视作品，须请有关特约审查单位推荐的历史学家参与剧本的审查和讨论。以上规定中虽有涉及专家评审，但并未对专家评审、构成人数及评审意见作出强制性规定。《电影产业促进法》第18条规定了电影成片审查的专家评审制度，是对电影审查程序的规范和创新。^[144]

第一，专家评审制度的设立目的。为了维护我国主流文化价值观、保护未成年人的身心健康，我国实行由国家行政部门主导的电影审查制度，但一直以来都存在审查标准较为宏观、抽象的问题，导致自由裁量过于随意，长此以往不利于电影产业的发展。因此，《电影产业促进法》第18条明确将专家评审纳入电影审查的必备程序中，将专家评审意见作为审查决定的重要依据，同时也明确授权国务院电影主管部门通过制定具体办法来进一步细化专家遴选及评审程序，从而确保审查决定的公平、公正和权威。

另外，《电影产业促进法》第18条第2款规定了评审专家的组成问题，评审专家包括专家库中的专家和根据电影题材特别聘请的专家。目前我国大部分行业均建立了专家库，进入专家库的专家应当是经政府有关部门通过一定的程序选择的在专业知识、实践经验和人格品质等方面比较优秀的专家。^[145]由于电影内容和题材可能涉及各行各业，因此在审查时为不同题材和内容的影片量身定做不同行业的评审专家，能够确保电影审查结果的客观和公正。并且，通过评审专家向行业协会、电影公司、制片人等的反馈，涉及不同行业影片的审查的标准逐渐在业内成型，创作者可据此对影片进行自审自查，提高电影审查的效率和影片的通过率。

第二，专家组成形式。《电影产业促进法》第18条第1款规定，“进行电影审查应当组织不少于5名专家进行评审”。这一款对评审专家的人数作了强制性规定，但并未对评审专家组成人数的上限进行明确规定。从以往广电总局的电影审查实践来看，电影审委会少于5人的审查是无效审查，审查一部电影一般不低于10人。审查部门可视具体情况确定评审专家人数，但也不宜过多，否则会影响评审工作效率，增加评审费用。^[146]

《电影产业促进法》第18条第2款规定了专家遴选的来源，评审专家包括专家库中的专家和根据电影题材特别聘请的专家。因此，审查部门根据电影的内容、题材选择不同专业的专家，如拍摄重大革命和重大历史题材影片可以选择历史学家，内容涉及公安、司法内容的可选择法学专家，涉及经济、科技等其他题材的选择相应行业的专家参加评审。但究竟来自专家库的专家与特别聘请的专家的构成比例如何，并未具体规定，有待未来国务院电影主管部门就专家库的管理、专家遴选、专家评审程序等制定具体办法。

第三，专家评审程序。《电影产业促进法》中规定的专家评审程序包括评审的形式和救济途径。

首先，应当组织不少于5名专家对电影进行评审，由专家提出评审意见，专家的评审意见应当作为作出审查决定的重要依据。评审专家不得以个人的喜好为标准来评判一部电影的尺度，应当参考《电影产业促进法》第16条到19条内容进行审查，专家意见不一致时以2/3的多数票为准。若发生严重争执，审委会要展开二次审查以达成共识。^[147]其次，若法人、其他组织对专家评审意见有异议，可以由电影审查部门另行组织专家再次评审，对是否“再次评审”并未作强制要求，由审查部门根据实际情况决定是否需要另行组织专家再次评审。

电影审查部门在电影审查的过程中，未组织专家评审、专家评审程序不合法或未依据专家评审意见作出审查决定的，均属程序违法行为。依据《电影产业促进法》第58条第1款规定，“当事人对县级以上人民政府电影主管部门以及其他有关部门按照本法作出的行政行为不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）和《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）的规定，提起行政复议和行政诉讼的行为仅指具体行政行为，不能单独就任何行政规范性文件提起行政复议或行政诉讼。具体行政行为是指行政主体对特定行政相对人所做的行政行为，如行政处罚、行政强制、行政许可等。与具体行政行为相对的概念为抽象行政行为，是指行政主体针对不特定行政相对人所做的行政行为，如制定的行政法规、规章和其他规范性文件。因此，报请审查的法人及其他组织认为专家评审阶段的具体做法有不合法之处的，可以提起行政复议和行政诉讼程序对自身的合法权利进行救济。

第四，审查内容。电影成片的审查内容包括电影内容审查和电影技术审查两部分。内容审查是电影审查的核心，主要审查电影片中是否包含法律法规中禁止的内容。《电影产业促进法》第16条、《电影管理条例》及《电影剧本（梗概）备案、电影片管理规定》中对禁止性的电影内容作出了规定，详见前文第一部分对内容审查的分析。另外，一些规范性文件对重大、特殊题材的内容审查进行了特别规定，如《关于加强和改进历史题材影视创作管理的通知》和《关于切实加强公安题材影视节目制作、播出管理的通知》。

技术审查，前文第一部分中也进行了详细分析，是在电影通过内容审查、拿到公映许可证后的一道程序，通过对电影的画面质量、音频质量、播放流畅度、字幕质量等技术指标进行把关，力图为观众带来完美的观影感受。在《电影产业促进法》实施前，电影技术审查通过后将得到《电影片（数字）技术许可证》，但据电影数字节目管理中心于2017年3月7日发布的资讯，《电影片公映许可证》是电影片准予公映的唯一有效证明，不再单独发放《电影技术许可证》。^[148]这也是电影主管部门进一步简政放权的体现。

《电影产业促进法》第17条第3款规定由国务院电影主管部门制定完善的电影审查具体标准和程序。

第五，审查结果。根据《电影产业促进法》第17条第2款的规定，国务院电影主管部门或者省级人民政府电影主管部门在受理法人、其他组织提出的电影片审查申请后，应当在30日内作出审查决定。对符合《电影产业促进法》相关规定的，应当准予公映，并颁发电影公映许可证；对不符合《电影产业促进法》相关规定的，不允许公映，审查机关应当书面通知申请人并说明作出决定的相关理由。

取得电影公映许可证的电影可进入发行、放映等环节；对于未取得电影公映许可证的电影，根据《电影产业促进法》第20条的规定，不能进行发行、放映活动，不能通过互联网、电信网、广播电视网等信息网络进行传播，也不能制作为音像制品。但是，法人或者其他组织对于审查部门作出的不准予电影公映的决定不服的，可以按照《电影产业促进法》第58条规定采取行政救济途径，依法申请行政复议或者行政诉讼。需要注意的一点是，对国务院电影主管部门作出的不准予电影公映的决定不服的，应当先申请行政复议，对行政复议结果仍然不服的，可以提起行政诉讼。

本条明确规定审查机关在受理审查申请后作出许可决定的时间限制为30日。我国《行政许可法》第82条规定：“本法规定的行政机关实施行政许可的期限以工作日计算，不含法定节假日。”《电影产业促进法》与《行政许可法》是特别法与一般法的关系，在《电影产业促进法》未明确规定的30日是否为工作日的情况下，应按照《行政许可法》的一般规定理解，及此处的30日也应为工作日，不含法定节假日。^[149]

电影审查的核心是电影的内容审查，因此，如果电影制作方在取得电影公映许可证后需要对其电影的内容进行变更，则变更后的电影视为未取得电影公映许可证，须按照《电影产业促进法》第17条的规定重新报送国务院电影主管部门或者省级人民政府电影主管部门审查。《电影产业促进法》第49条第2项规定，对于变更电影内容后未按规定重新取得电影公映许可证而擅自发行、放映、送展的影片，将对其实施一系列的行政处罚，包括：由原发证机关吊销许可证；县级以上人民政府电影主管部门没收电影片和违法所得；违法所得5万元以上的，并处违法所得10倍以上20倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足5万元的，可以并处50万元以下的罚款。

（二）香港地区

香港在回归之前的电影审查制度的宗旨和价值观基本遵循英国电影审查委员会的规定，即禁止暴力、色情、宗教相关的内容，但由于文化传统差别较大，具体关注的细节还是有所不同。同时，香港的殖民地身份也使得港英政府在处理有关白人与华人之间的关系的电影内容上有所限制。“二战”结束后，另一重点审查对象是有关中国大陆的电影。

从审查转向分级的突破点是1987年《亚洲华尔街日报》上的一篇文章。文章指出，一直以来电影审查的法律依据只是行政部门的规章准则，并未获得正式的法律授权。作为回应，香港政府于1988年11月10日颁布了香港法例第392章《电影检查条例》，正式实施分级制度。

目前香港地区施行的分级制度将电影分为四级：第I级（适合任何年龄人士观看）；第ⅡA级（儿童不宜，儿童应在家长的指导下观看）；第ⅡB级（青少年及儿童不宜，儿童及青少年应在家长指导下观看）；第Ⅲ级（只准18岁及以上人士观看）。其中，只有第Ⅲ级的年龄限制严格按照法例强制执行，Ⅰ级、ⅡA级和ⅡB级对未成年人没有强制权利。