当代中国环境治理中的矿业法则及法治中国化研究

毋庸置疑，在环保理念盛行的时代，矿业环境保护法律制度当然是矿产资源法律体系的重要组成部分。1996年新修订的《矿产资源法》对矿业环境保护作了原则性规定：开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的法律规定，防止环境污染。矿业环境保护遵循“污染者负担”和“预防为主、综合治理”的原则。现有涉及矿业环境保护的法规有：①《矿产资源规划管理暂行办法》。该办法设立了矿山生态环境保护专项规划制度，对矿山开发利用的“三废”处理、矿山开发建设的生态环境保护、矿山土地复垦与土地保护利用、矿山环境污染和生态破坏的治理及矿区地质灾害监测与防治进行统筹规划并保障实施。②建设矿产资源开发利用项目首先应当进行环境评价，同时实行“三同时”制度。③土地复垦制度。《矿产资源法》、《水土保持法》和《土地复垦条例》等均规定了“谁破坏、谁复垦”、“谁复垦、谁受益”的复垦原则。④矿产资源开发损害补偿制度。《矿产资源法》规定对他人造成损失的应负责赔偿并采取必要的补救措施。《水法》规定开采矿藏导致地下水位下降、枯竭或地面塌陷，对他人造成损失的，采矿单位应采取补救措施，并负责赔偿。⑤污染物集中处置及达标排放制度。《水污染防治法》和《海洋环境保护法》对企业污水达标排放进行了明确限制。对超标排放罚款，达标排放征收排污费，严禁有毒废水排放。除此之外，还包括基本农田保护制度、重大事故紧急处理制度、限期治理制度等，这些制度共同构成了我国现行的矿业环境保护法律制度。^[40]看似体系完备，规定却比较零散。环境保护毕竟涉及方方面面，企图在一部法规中对矿业环境保护规定到底，也不符合环保的真意——环保要具体到每一个方面。而有关矿业环保条款并未在《矿产资源法》中占据相当比例。这与《矿产资源法》的法律性质定位有关。当前矿业法治制度趋向于以“矿”为主的产权分配制度，而很少有以“业”为对象的行政管制制度。该法对矿业场所健康安全、矿业职工培训、矿业中介组织、矿业生态环境保护等方面的规定极少。因此，有学者认为从矿业发达国家及我国矿业实践来看，我国目前的矿业制度法律体系是不完善的。因此建议制定矿业管理法，^[41]借此强化矿业立法的公法属性。这又回到了学界关于公法私法的划分。

当然，《矿产资源法》早在2004年就被提上了修改议程。李显冬认为目前矿产资源法在矿山环境方面存在以下问题：①环境保护的法律规定不完善，目前只有原则性的规定，缺乏可操作性；②矿山环境治理保证金等资金制度建立、运行难度大；③多头监管、缺乏协调。一旦涉及环境破坏和治理责任的承担，各部门则多避而远之。针对这些问题，他主张在明确《矿产资源法》的管理法、交易法双重定位的前提下对该法进行修改，重点增加管理法方面的内容。具体建议是改变“重开发、轻保护”的立法与管理倾向，将保护矿产资源及矿山生态环境放在首要位置，应将矿山环境保护与治理作为一项原则在总则中进行规定。同时，将矿山环境的保护与治理单列一章，明确规定矿山环境主管部门与职责，相关部门职责分工与协调，以及政府和矿山企业环境保护治理的责任；建立矿山地质环境影响评价制度和日常监管制度；建立矿山环境治理保证金制度，对征收标准、征收运营机构、使用管理等作出原则性规定。^[42]从这些建议中，我们不难看到，矿业环境保护的重任依然落在政府肩上。环境保护的国际环境迫使政府不得不加大管理力度，当然，个人和企业进行矿业环境保护和治理的利益驱动也需要加强，这是管理法中亟待加强的部分。环境保证金制度可以作为切入点，也应当是矿产资源法修订的亮点。

以上两种立法建议仅仅是形式不同而已，而矿业环保理念的考虑必当在矿业立法中占据高地。只不过李显冬的建议更加务实，面对当前矿业环保问题十分突出的局面，利用修订法律的契机，将矿业环保的条文及时推出。立法也分轻重缓急，过多地考虑法律的学理分类，不如应时而定，在当前制定单行法的可能性不大的同时，争论法律性质的意义并不太大。(www.xing528.com)

至于矿山地质环境影响评价制度到底推行多远，也关系重大。有学者指出，为了维护矿业开发的环境安全，我国应创建矿业开发的国家环境安全评价体系。矿业开发的国家环境安全评价体系包括资源安全评价和环境安全评价，具体内容有以下四项：矿产资源战略安全评价；矿山地质安全评价；矿山生态环境安全评价；矿业环境安全评价。^[43]环境影响评价已经融入环境安全的考虑中，包容性极大，影响到基本国策和国家安全，而矿山地质环境影响评价制度涵盖面过于狭小。因此，应在立法时将矿业环境影响评价放在基本国策和环保法的基本原则理念中来，只不过在矿产资源立法中更加细化而已。当代中国将环境保护作为基本国策，而且矿业环境保护同诸多基本国策相连（节约资源、耕地保护和水土保持），在官方立法设计和学者立法建议中均加大了对矿业环境保护的规定，形成了政府和企业共治的环境保护和治理模式，其中环境影响评价和环境保证金制度最有代表性。前者自清代以来在观念和制度中均有体现，只不过并未规范化和体系化，也尚未上升到国家安全的高度。这与时人对环境的重视程度大有关系，而且环境问题的凸显也始于20世纪，人类的认识水平毕竟有一个过程。后者是当代特有的制度，通过积极的经济刺激来迫使采矿权人自觉保护矿区环境，而清代以来尤其是清末民国时期只是通过消极的补偿损害来对环境破坏进行弥补，经济因素的积极作用并未被发现和使用。当时的官方和民间可能只是出于“有损害即有赔偿”的理念考虑，并未有过积极保护环境的观念。