清末民国矿业法中的环保条款盘点

光绪二十四年（1898年），清政府开始制定中国近代第一部矿业法规《矿物铁路公共章程二十二条》。该章程着重强调了开矿选址应该避开当地居民坟墓、陵寝、宅基，以免破坏当地风水，这是当时的一大特色。“……至公司买地，遇有庐墓所在，务当设法绕越，以顺民情而免争执，不得勉强抑勒。”很明显，该条文仅针对宅基墓地，是以避免激化矿区周围的群体矛盾，稳定矿区社会秩序为目的。接着在光绪二十八年（1902年），清廷外务部奏定《矿务章程十九条》，该章程是对《矿物铁路公共章程二十二条》内容的补充和发展。在处理矿厂开办与当地坟墓问题上，该法规也体现了弹性和变通的基本理念，提出了“绕坟建矿”、“避墓造厂”。“采验矿苗，应须打钻掘井，遇有田舍坟墓所在，务须绕越，如实在无法绕越，应明业主由公司给资费以便迁移。”该条相对光绪二十四年的重大变化是不再使用“风水”一词，更加明确地指出仅是针对田舍坟墓，并且提出了实在无法绕越，可以给资费以供搬迁。这表明在当时的观念里，风水并非绝对不能破坏，至少可以搬迁重找新的风水，风水是可以被补偿和买卖的。

光绪三十年（1904年）11月，伍廷芳参酌编辑由刘坤一和张之洞提交的矿章，并交“矿章稿本”于商务部，最后裁定命名为《矿务暂行章程》（共38条）。该章程“采取各国矿章，详加参酌”，以保利权。通观全文，涉及矿区环境的可能只有一条内容，即对矿区面积给以严格限制的规定：矿区不得超过30平方里（即7.5平方公里），每年按亩纳租。矿区面积的大小关系到矿区环境影响的程度，而7.5平方公里的土地也非小数，^[36]这一规定的依据现已无从考察。但粗略估计，能达到7.5平方公里的矿区对环境的污染和破坏将十分巨大。只能说该条立法在当时并未更多考虑环保因素。

另外，同样在光绪三十年，英国矿师布鲁特将他所编辑的矿物条例转呈给张之洞，张之洞派人加以修改完善，形成《光绪矿律五十九款》。这部矿法严格上说是由外国人拟定的，所以在内容和编写上都显得比较科学和详细。在维护和保持矿厂周围的环境方面，该法提出了保护矿区周围的水利设施和禁止滥伐森林的规定，但针对水污染防治的条文并未涉及。光绪三十三年（1907年），张之洞等人参照《光绪矿律五十九款》对原有矿法加以修改、补充和订正，编成了《大清矿务章程》，对矿区的地面、地下、矿界、矿税、地股等各方面作了较为全面的规定。而涉及环保的条文规定在“树木水道”一章中，该章规定了靠近矿厂的树木、水道、水利、排泄等方面的具体实施办法和限制。例如，砍伐树木必须征得业主的同意，不得擅自将矿产废水排往他处生活区等。这是至清末以来规定得最为全面的矿山环保条款。宣统元年（1909年），矿务总局会同农工商部、外务部修订了《大清矿务章程》正章14章81款，附章9章46条。宣统二年（1910年）8月，该章程得以修改并御览备案，但并未实施。该修订案增加了矿务警察一项，强调矿务警察的职权及“雇用巡役条例”，除规定矿务警察保卫矿厂财产安全外，还明确规定了他们诸如检查安全隐患、排查设备及打扫卫生等事宜。另外，该矿务附章新增加了如下内容：领照细则一章中，“呈明事项”中多了“丁、矿地内有何村镇、坟墓、山河、道路等项”、“戊、业主姓名人数如系官地亦应声明”等项。矿务禁令一章中，“矿地预防险害之责任”、“不准施工之界限”、“矿商有协力除患之责”等项也更加明晰。^[37]这些新增的事项事关矿区环境卫生、宅地墓冢、林木水利、矿区自然灾害预防和矿区地界等。虽然有些条文仅是消极的不作为规定（如不得将废水排至生活区），但已有对矿区环境保护的全面考虑，难能可贵，但未及实施，清朝就亡了。(www.xing528.com)

以上可见，清末矿业立法中对矿区环保的详细关注是通过在英人设计的《光绪矿律五十九款》基础上逐渐完善形成的《大清矿务章程》。可以说《大清矿务章程》中有关环保的条款是当时西方矿业环保理念的反映。而在光绪二十四年、二十八年和三十年拟订的矿业章程中并没有严格的环保意识，仅延续了清代矿政论争中所关注的风水问题的考虑，一旦科学思维“侵入”国人头脑，风水的观念便不再具有说服力，所以清廷的矿业立法也随之抛弃了风水的说辞，直接用“宅地坟墓”等表述，更加直接。并且在立法中经济思维也逐渐取代风水思维，规定可以通过补偿资费来换取“宅地坟墓”以换取矿区用地。这不能不说是“变法图强”的写照。当清廷不得不面对西方矿业环保理念时，立法又再次完善了矿区环保的诸多条款。

及至清廷覆灭，民国的矿业立法并未继续西方矿业环保的意识。民国三年（1914年），袁世凯以大总统教令第34号公布《矿业条例》，共9章111条。该条例规定的矿区界限大大缩减，最高为10平方里，是光绪三十年《矿务暂行章程》规定的1/3。同时，还规定了矿业工程如有危险或损害公益时，矿业权者应当预为防范，或暂行停止。但并没有直接规定环保的条款。民国十八年（1929年）提出《矿业法》初稿，由立法院审查修正后以国民政府令公布实施。该法共9章121条。除了新增“国家保留区，禁止开采”外，并未涉及环保条款。民国二十一年（1932年）修正的《矿业法》仅仅是增补了《矿产税条例》而已。^[38]翁文灏于1930年在北京大学矿科讲授中国矿法时，曾专门讨论了三个问题：一是提倡矿业与保存矿利；二是小矿问题；三是官矿问题。这三个问题是当时讨论矿业法引起争执的三个方面，^[39]但均没有对环境保护的讨论。因此，通观整个民国立法，并没有专门的环境保护法，在矿业法中也未曾设计专门的环保条款。