完善监管法律制度：人民币国际化实施的法律问题研究

当前，CIPS的监管机构是中国人民银行、CIPS运营机构以及支付清算协会。CIPS法制的监管内容主要体现在对参与者的管理（包括对直接参与者和间接参与者进入与退出CIPS的监管）、对清算账户的管理（包括对注资、增资与减资的管理）、对金融业务的管理（支付与信息业务）以及对突发事件或严重事件的监管。虽然CIPS监管规则的内容具体且具有较强的可操作性，但与监管机构的地位与职责、监管程序、监管方式相关的规定尚不明晰。可见，CIPS法制中的监管法律制度还有很大的完善空间，完善的CIPS监管法律制度不仅有助于保障CIPS的稳定运行以及人民币跨境业务的安全处理，而且有利于实现CIPS法制中的安全价值。

1．明确监管主体的法律职责

立法者应在CIPS监管法律制度中明确规定监管主体、监管方式与监管程序。央行等CIPS监管机构应遵循《金融市场基础设施原则》中的5项职责，即对金融市场基础设施进行管理、监管与监督，对权力和资源进行管理、监管与监督，对相关金融基础设施政策进行披露，细化与落实《金融市场基础设施原则》的原则以及与其他监管部门的合作。《金融市场基础设施原则》规定的监管职责具有原则性的特征，与金融市场基础设施有关的规则制定机构应该依据各国或各地区的经济状况，制定并实施相应的监管规则，例如央行应根据CIPS在金融市场中的运行状况制定监管措施与手段。我们认为应该从以下几个方面明确CIPS监管机构的法律职责。

（1）明确央行监管的核心地位。

明确央行的监管职责。央行维护支付系统正常运行的职责被规定在《中国人民银行法》第4条中。央行的职责包括对系统重要性金融机构进行监管，对系统重要性金融机构的识别标准进行规定以及监督相关银行履行定期报告义务，其中央行应该对具体报告的业务范围、报告期限以及报告的落实情况进行监管。除此之外，央行应积极开展与国外央行和国际组织的合作，吸收域外跨境支付系统的监管经验来制定适合CIPS的监管规则。同时，央行还应联合其他金融监管部门，构建信息收集与共享机制，采用公开透明的政策来扩大监管效果，并且合理运用支付系统的监督工具以达成公共目标。

明确央行在系统监管中的主导地位。要建立一个完整的CIPS监管框架，立法者必须首先在CIPS法制中明确监管主体的法律地位。由于CIPS是由央行设立，所以CIPS应该由其设立机构（央行）进行上级监管。CIPS法制对央行的职责、央行与其他监管机构的分工与监督、监管原则、监管目标与手段等内容都应有清晰且明确的规定。这样一方面能提高CIPS监管规则的透明度，促进外界对央行进行监督并促使央行进行有效监管；另一方面能够敦促央行对CIPS的监管目标、原则等问题进行相应调整。^[24]

（2）明确CIPS运营机构的法律职责。

作为CIPS的运营机构，跨境银行间支付清算（上海）有限公司应履行积极响应满足参与者需求、丰富产品功能、优化系统服务、拓展业务服务覆盖范围以及完善系统支付清算网络的职责。CIPS法制应遵守《金融市场基础设施原则》中“准入与参与者要求”的原则，为CIPS确定客观、基于风险状况且公开披露的运行标准，以实现准入的公平与公开。CIPS运营机构在《人民币跨境支付系统业务操作指引》中规定CIPS参与者的准入与退出机制，为CIPS的业务环境把关。为此，CIPS运营机构不仅需要继续细化参与者加入与退出CIPS的规定，而且需要继续落实相关环节的监督与管理规则。

（3）明确中国支付清算协会的职责。

支付清算协会作为支付清算行业的自律组织，除了中国支付清算协会，在中国的各省市也都设立了支付清算协会。支付清算协会的主要职责是进行自律管理，并稳定支付与清算服务市场的竞争秩序。这有助于维护支付系统中参与者的合法权益，防范与化解支付清算的风险，促进支付清算服务行业的健康发展。中国支付清算协会及其他各地清算协会应主动吸纳并执行参与者和相关公众代表的咨询建议，为CIPS法制的完善提供有益的建议。

2．确立跨境资金反洗钱监控制度(www.xing528.com)

跨境资金交易一直以来是反洗钱资金监测的重点，立法者将反洗钱制度纳入CIPS法制的整体制度框架，有助于监管洗钱行为并降低因洗钱带来的跨境资金风险，由此实现CIPS法制中的安全价值。尽管目前已经出台了《反洗钱法》《金融机构反洗钱规定》《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》等规章制度，但CIPS法制尚未包含专为CIPS跨境资金流动设计的跨境资金反洗钱监控制度。我们认为CIPS法制中的跨境资金反洗钱监控制度应能够完善跨境资金的反洗钱工作机制、加强跨境资金的反洗钱监督管理、协助发现并打击跨境洗钱活动、深化双边与多边反洗钱国际合作等。现阶段，在处理跨境资金交易的洗钱问题时，CIPS法制的制定者可参照中国已有的反洗钱法律制度，并结合国际反洗钱标准，制定国际通行的、真正适合CIPS运作的且有中国特色的跨境资金反洗钱监控制度。

3．构建完善的监管程序体系

立法者应该为CIPS设置完善的监管程序与监管框架，使CIPS法制能够全面管控CIPS面临的风险。这有助于防范或化解风险带来的危害，且有利于实现CIPS法制的安全价值。CIPS法制应该遵守《金融市场基础设施原则》中的第3项原则，即建立全面的风险管理框架。在此框架下，该原则要求全面且综合地对CIPS所遭遇的法律风险、流动性风险、信用风险以及其他风险进行监管。我们认为应通过以下三个方面来落实风险管理的国际标准。

（1）构建科学的考核评价体系。在衡量CIPS风险来源与防控的基础上，中国人民银行应制定客观且科学的量化考核评价体系，明确CIPS参与者的考核标准。构建科学的考核评价体系对央行的职能提出一系列要求：其一，为实现CIPS的平稳运行，中国人民银行需要制定符合实际的评价标准，使有关银行能够依据相关评价标准进行自我管理；其二，中国人民银行应设置具体且明确的激励措施，依据考核情况对被考核者进行批评或表彰；其三，中国人民银行在考核参与者时应就考核标准、考核程序等问题进行充分沟通与协调，以顺利实现考核目标。

（2）构建完善的检查体系。由于CIPS的风险具有交叉性与传染性，CIPS中任何一位参与者出现问题都会影响CIPS的正常运行，所以相关管理机构在建立CIPS检查体系时，应关注以下三方面的问题：其一，立法者建立的自查制度必须基于CIPS运行的实际状况，并且自查制度的标准必须严格且客观。CIPS运营机构必须提高其运行管理水平，全面把握和检查CIPS的运行状况，及时发现CIPS运行中出现的问题并在最短的时间内采取有效措施加以排除。其二，CIPS法制的检查体系应吸收非现场监测的内容。在建立非现场监测体系的过程中，监管机构可利用银行报送或收集到的支付信息，借助专门手段对收集的信息进行研究和分析，并及时了解与掌握在管理CIPS过程中出现的问题。其三，CIPS法制的制定者需要在CIPS检查体系中确定现场检查制度。现场检查机制可视为非现场监测机制的辅助与延伸，其需要扩展到非现场监测领域并发现非现场监测中的管理薄弱环节，再进行相应处理。CIPS监管机构需要加强对CIPS后期的检查力度以不断提高监管效果，并尽可能地排除CIPS在运行过程中面临的风险。^[25]

（3）构建完善的风险评估体系。风险评估体系是指评估者利用当前客观先进的技术对风险发生的原因进行分析，客观地评价风险以寻求降低风险的手段与措施。在进行风险评估时，评估者不仅要重视风险评估的全面性与系统性，同时也需要很好地把握CIPS风险评估的侧重点。首先，评估者应遵守风险评估的全面性原则，尽可能地穷尽影响风险发生的因素，尽量避免因考虑不周而使得风险评估结果出现偏差或错误。其次，评估者应遵守风险评估的系统性原则，不仅需要对影响风险的静态指标（时点指标）进行考核，也需要对动态指标（时期指标）进行考核。只有这样，评估者才能在系统运行的全部时间内对CIPS可能或已经出现的风险进行合理且不遗漏的评估。最后，基于风险的诱因与危害不尽相同，评估者在评估风险时需要有所侧重。

4．促进监管方式多样化并加强监管合作

（1）促进监管方式多样化。监管机构为实现监控手段的多元化，必须提高银行对系统数据获取与分析的能力，以满足不同参与者对信息的需求。在实现数据分析的基础上，监管机构应适用实时监测与预警监测的规则对账户管理状况、银行资金运行与管理状况、流动性状况、支付指令排队状况等进行有效监管。建立多样化的监管方式有助于提高监管效率、涵盖更多的参与主体，由此保障CIPS运行过程的稳定与高效，实现CIPS法制中的安全价值。

（2）加强国际监管合作。对跨境资金监管的难度高于对境内资金流动的监管，很大程度上是因为不同国家或地区使用不同的货币、具有不同的支付规则与习惯且监管规定各不相同。由于监管机构在监管跨境支付与结算业务时只靠一国的监管规则很难取得良好的效果，所以加强国家间的监管合作势在必行。国际监管合作有助于提高对跨国违法行为的监管水平，实现CIPS法制中的安全价值。《金融市场基础设施原则》要求监管机构进行监管合作。此处的“监管合作”应做广义解释，即在管理人民币跨境资金流动时，CIPS的监管机构（如央行）除了应与国内监管机构进行合作，还应与域外监管机构进行合作。对于CIPS的跨境监管合作，CIPS监管机构需要对监管信息的有效共享、监管效率、金融危机的审慎监管以及监管的全面性等问题进行调研并制定有效的监管规则。