人民币国际化实施的法律问题研究：其他潜在法律挑战

其他可能面临的法律问题也很多，典型的有：

第一，西方对中国汇率指控问题研究，指责中国政府涉嫌操纵汇率，学界也非常关注。

问题涉及如汇率问题的管辖权是属于IMF还是WTO？WTO不具有管辖权，仅属于IMF管辖？WTO有没有管辖权具有模糊性，但IMF对其有实质管辖权？WTO在一定条件下对人民币汇率争议有管辖权？这类问题都需要作出正面回答。

自从2002年以来，人民币汇率问题成为国际社会所关注的焦点问题，以美国为首的西方国家指责中国的人民币汇率制度违背国际法相关制度并希望人民币迅速升值。从法律的层面来看，西方国家对人民币汇率制度的指责主要集中在两个方面：一是指责中国政府涉嫌操纵汇率；二是国际贸易法上的指控。

对于指控操纵汇率问题，主要是以美国为首，美国对中国人民币汇率的指控大致有以下几个阶段：1992年到1994年间，美国曾5次将中国认定为“汇率操纵国”。此后尽管一直未付诸实际行动，但美国借以敲打他国的威胁声音始终未断。2001年中国加入WTO后，对美贸易顺差持续攀升。2003年开始，美国再次拿出“汇率操纵国”概念指摘中国。尤其在2008年金融危机后，美国对华贸易逆差逐渐拉大，重提这一概念的调门也越来越高。

美国认定“汇率操纵国”的量化标准有三个：一是某个国家对美贸易盈余超过200亿美元；二是该国经常性项目盈余占GDP的比例超过3%；三是该国通过买入外汇促使本国货币贬值的买入量超过其GDP的2%。当一个国家同时满足这三项标准时，美国就会将其认定为“汇率操纵国”。现在，中国仅满足美国所谓的第一项标准。另一方面担忧中国进行报复，互相伤害。特朗普之所以一直恐吓要求将中国列为“汇率操纵国”，让人民币升值，一方面是美国国内经济形势也不好，要薅中国羊毛，第二个是他们有学者针对中国提出了新的汇率操纵定义标准，认为中国符合其国内法汇率操纵。但目前来说是没把中国列为“汇率操纵国”。

除国际金融法层面的指控外，还有国际贸易法层面的指控。以美国为代表的西方国家经常对人民币汇率制度进行指控，它们指出，人民币汇率的低估实际上构成了对中国的出口产品的补贴以及对出口产品的倾销。

对于是否违反补贴，主要从三个方面论证：首先，财政资助。补贴与反补贴措施（SCM）协议并没有对财政资助的含义进行十分明确的界定，只是采取了列举式的方式进行规定，主要应该满足四个条件：（1）涉及由政府进行的资金直接提供、潜在资金或债务的直接转移；（中国出口商将出口获得的美元按低估的汇率兑换为人民币，低估的汇率使进口商为此支付了更多的人民币，如同对进口的征税和对出口的补贴）；（2）政府放弃或者未征收在其他情况下应征收的税收；（3）政府提供的（购买）货物或服务属于非一般性基础设施；（4）政府向筹资机构付款或指示、委托私营机构履行前三个应属于政府的职能

第二，“汇率低估/汇率偏差”不构成资金的提供或转移。

衡量提供或转移资金的WTO判例中的传统方法是将其归于财政预算支出或财税减让。首先，各国从未将“汇率低估（偏差）”作为财政支出项目列支，财政收入或支出的形式也从未包含“汇率变化”，《SCM协定》规定财政资助方式的第1条第1款也未提及货币币值低估或汇率低估。中国政府通过中央银行公布当日基准汇率，外汇银行参照国际外汇市、在当日基准汇率的指定浮动区间内、公布当日人民币挂牌汇率，这整个过程中不存在任何财政预算支出。其次，即便存在“汇率低估（偏差）”，也非针对特定企业，故不构成目标明确的财税减让。《SCM协定》第1条将“汇率低估/汇率偏差”包含在其所列举的补贴措施中，人民币汇率低估/汇率偏差并不满足“资金直接或间接提供或转移”的条件。

不构成一般基础设施外的政府提供的服务。即便存在“汇率低估/汇率偏差”，也不构成政府提供的除一般基础设施之外的服务，首先，无论是发达国家还是发展中国家都存在着对汇率和外汇市场的干预和管理，这是现阶段国际汇率体系下政府正常发挥其职能的一种表现。中国外汇市场是由中国政府建立、管理和维护的外汇交易平台和场所，属一般性基础设施，无论是央行发布人民币牌价还是实行结汇制度都是政府履行正常地对汇率进行管理的手段，而不提供基础设施以外服务。其次，中央银行进行对冲或其他市场操作也属正常的宏观货币政策调控，而不应被视为为其出口商提供财政资助。

不构成委托或指示商业银行履行政府职能。如前第1、2两项中论证的那样，人民币汇率既不构成政府直接或间接提供或转移资金，也非提供一般基础设施外的服务，因而也就不构成政府委托、指示商业银行履行政府职能。因此，中国的人民币汇率制度并没有构成对出口企业的财政资助。(www.xing528.com)

关于利益授予。“利益授予”的衡量基准《SCM协定》对“接受者”（recipient）是否通过补贴获利以及所获利益的多少，规定了指导原则，主要是以“市场”（marketplace）为基准来考察政府的商品或服务的提供或者购买，从而确定接受者是否处于比没有接受资助时更有利的地位。以“出口信贷”为例，若政府或任何公共机构与金融市场中的机构向企业提供贷款的条件相同，则不构成利益的授予。利益的衡量对于存在自由市场或该市场被认可时比较易行，反之当不存在自由市场或难以确定时，对利益的比较衡量就会比较麻烦，“美国—软木”案（US—Softwood Lumber）中的上诉机构指出，采用提供国之外的市场价格作为基准的条件是私营价格受政府主导的影响而产生了扭曲。

衡量人民币币值的基准只能是人民币现行汇率。比较人民币在自由市场中的价值和人民币汇率之间的差别是判断中国出口商是否通过人民币汇率而获得了利益。西方国家认为中国并不存在真正意义上的外汇交易市场，因为人民币汇率中间价是由外汇交易中心根据中国人民银行的授权确定并发布的，并试图以推断的人民币汇率来作为中国产品出口补贴的衡量基准。美国众议院H.R.2378《汇率改革促进贸易公平法案》就试图将“实际有效汇率”作为比较的基准对人民币的真实币值进行计算。

“美国—软木”案的上诉机构允许采用被控补贴国之外的市场作为基准，主要是因为被控国的价格存在扭曲，无法计算出财政资助所授予的利益。而人民币汇率是由市场供求关系决定的而不是中国政府，2006年1月4日起，银行间即期外汇市场中询价交易方式（即“OTC方式”）的引入使人民币汇率市场形成机制更为完善合理，人民币汇率更具市场价值。境外存在一个与被控补贴国现有市场的关联价格是上诉机构允许该案采用被诉补贴国之外的市场作为基准的先决条件。现有外汇市场及其汇率以外，中国并无其他独立的美元兑人民币的私营市场及其汇率，否则将构成国际汇率体系禁止的复汇率，因而，衡量人民币币值并没有境外价格作为参照系，无法进行直观的比较。

美国认为中国政府进行财政资助的行为已经在事实上授予了中国出口企业的利益，使得他们获得很多额外回报，具体则表现为企业利润增加、成本和费用的减少，使得中国产品比美国产品低很多，授予了中国出口企业“利益”。在WTO专家组看来，“利益”主要代表着交易之外的额外的好处，要确定是不是给予中国出口企业利益，要看这种好处是不是通过市场获得，要是获得的话就不存在所谓的利益。中国出口商是否通过人民币汇率而获得利益，主要比较人民币在自由市场中的价值和人民币汇率之间的差别，西方国家认为人民币汇率中间价是由外汇交易中心根据中国人民银行的授权确定并公布，存在政府操控。但是人民币汇率是由市场供求关系决定的，而不是中国政府可操控的，不存在对中国出口商授予“利益”。另外，美国及有关国家用自己市场的成本价格与中国相比来推定“利益”的存在是不具有说服力的。因为在两个市场中，除去汇率制度不同的因素，造成产品价格差异的因素还有很多种，尤其是劳动成本因素。中国的劳动力成本低廉是不可忽视的因素。综上所述，中国的人民币汇率制度不构成对中国出口企业授予利益。

关于专向性：《SCM协定》第2条第1款对“专向性”进行了定义——政府的财政资助对某一企（产）业、指定地区的特定企（产）业而给予财政资助和授予利益。其中（a）、（b）项规定了法律上的专向性，（c）项规定了事实上的专向性，第2条第2款规定了地理上的专向性。

美国指责人民币汇率属于事实上的专向性，构成事实上的出口补贴。在WTO争端解决实践中，判断一项补贴是否具有事实上的专向性主要取决于出口实绩，上诉机构在审理加拿大“影响民用飞机出口措施”案时指出：“必须从总体上把握授予补贴的事实来判断补贴和出口实绩之间是否存在条件，某一特定案件中的单个事实并不具有决定性。”因而，并不能从仅有“出口企业取得外汇后按市场汇率兑换为人民币”的事实中就直接得出“补贴事实上取决于出口实绩”的论断。乌拉圭回合谈判对《SCM协定》的第3条注释中也明确规定，不得视“补贴给与出口企业的事实”为本规定含义之内的“出口补贴”的原因。

人民币汇率制度即使符合前两个条件，即构成财政资助并授予中国的出口企业利益，但也不能构成出口补贴，因为缺少专向性这一必备条件。SCM第2条第1款对补贴的专项性进行规定，是补贴针对的是某些企业，其中包括规定的专项性与事实上的专项性。明确地规定了专项性是具体针对特定的某些企业的，而不是针对全部企业。事实上的专向性主要是考虑到其他因素而对企业进行补贴。而以美国为首的西方国家指责中国的人民币汇率政策属于事实上的专项性。在WTO争端解决实例中，出口实绩是判断一项补贴是否具有专项性的重要依据。上诉机构在审理加拿大“影响民用飞机出口措施”案时指出，某一特定案件的单个事实不能准确地判断补贴和出口实绩之间有联系，必须要从整体上进行把握。所以，不能够光是通过出口企业取得外汇后把它们兑换成人民币这个单个事实就判断补贴的事实取决于出口实绩，这样看来未免有些太武断。在SCM第3条“禁止”的注释中也规定，仅认定补贴给予了出口企业，并不能构成该协定所要规范的出口补贴。此看来，人民币汇率制度并不构成补贴的专项性，进而并不构成出口补贴。

关于是否倾销。汇率倾销是指政府通过低估汇率的方式来取得出口商品竞争优势的行为。举个例子来说，人民币兑美元，由一比八变到一比二十，那么中国货物出口的美元价格就大为降低，在国际市场上形成巨大的优势，如果说这个汇率变化由八到二十，是市场因素导致的，那就不叫倾销，如果这个汇率变化是中国央行通过汇率操纵导致的，那就叫作汇率倾销。但是汇率倾销并没有纳入WTO及前身GATT的规范中。《反倾销协议》规定，当成员国出口到另一成员国的出口价格低于正常价格时，就能确认为倾销。协议对与如何确定出口价格和正常价格都进行了规定，这是很有必要的，只有这样才能对二者进行“公平比较”。《反倾销协定》第2条第4款规定，对出口价格和正常价格之间应该进行公平比较。在美国“关于计算倾销幅度的法律、法规和方法”一案中，上诉机构明确指出，《反倾销协定》第2条第4款所称的销售条件和条款、税收、贸易水平、数量、物理特征等因素都是典型的影响价格可比性的差异。通过分析上诉机构的观点，我们可以推论出如果汇率因素也包含这上述这些条件当中，也会影响价格可比性，进行推出符合倾销的条件。通过比较，可以得知汇率水平和贸易水平、数量、物理特征、税收等都没有包含于被包含的关系。但对人民币汇率的低估是否属于“其他能够证明影响价格可比性的差异”呢？在“美国不锈钢案”（DS179）中，专家组为了调整交易中可以预见而考虑到影响价格可比性差异。因此，出口企业不加以考虑的或者不合理的预计的差异，就不会构成上述的影响价格可比性的差异。在交易过程中，出口企业可预见汇率，并且影响价格可比性的差异和人民币汇率被低估的幅度都是不明确的，出口企业不会考虑复杂的人民币汇率问题，所以，从这个角度来看，并不违反协定中的有关规定。

对于汇率问题的管辖权是属于IMF还是WTO的问题，IMF作为协调各国实行货币主权的国际组织，其宗旨和主要职能就是建立并维持稳定的国际汇率制度，并在防止国际金融危机和促进国际经济贸易的发展发挥着极其重要的作用。其中，IMF协定中的第1条第1款就规定设立基金组织的目的，即促进各会员国在国际货币问题上进行更好地商讨与合作。另外，第1条第3款明确规定了基金的宗旨，即促进汇价的稳定，维持会员国稳定的汇率安排，并且避免外汇贬值。协定第4条“关于外汇安排的义务”明确了IMF的职能化及各个成员国的权利和义务。由此，人民币汇率争议属于汇率问题，毋庸置疑地归IMF管辖，是IMF所重点关注的核心问题。

对于WTO是否有管辖权，目前有不同的观点：WTO不具有管辖权，仅属于IMF管辖。IMF与WTO长期内渐渐形成自己的领域，这两大国际经济组织共同对世界的贸易和金融发挥影响，但是它们之间的分工界限是建立在政府措施的技术基础上的；而西方有关国家在对人民币汇率争议问题的指控中，并没有具体区分汇率安排和外汇措施，而是将它们二者混为一谈。而人民币汇率争议问题属于汇率安排问题，不属于外汇措施问题。西方国家对中国人民币汇率的指责主要停留在汇率安排上，然而汇率安排是IMF框架下的核心问题，因此，人民币汇率问题当然属于IMF管辖。其他意见如WTO有没有管辖权具有模糊性，但IMF对其有实质管辖权；WTO对人民币汇率问题的管辖是比较模糊的，主要依据是GATT第15条第2款的规定，即WTO在有关货币储备、国际收支或外汇安排等相关问题应该与IMF进行充分的协商，会员国对IMF对上述问题的调查意见应该予以尊重。还有的认为WTO在一定条件下对人民币汇率争议有管辖权。我们比较倾向于第三种观点，在一定条件下有管辖权。GATT第15条第2款，在缔约方全体被提请审议或处理有关货币储备、国际收支平衡或外汇安排的所有情况下，应当与IMF进行充分磋商。因此，虽然IMF对人民币汇率争议具有绝对的管辖权，但是并没有排除WTO争端解决机构对涉及对货币、外汇问题有关贸易争议的管辖权，只不过在程序上，WTO在受理相关争议上对特定的货币、外汇问题应该与IMF进行磋商。如果一些国家想把人民币汇率争议的问题提交到WTO争端解决机制，则以人民币形成机制产生的贸易后果为由进行申诉，而不是违反IMF协定下的相关法律为标准。因此，WTO争端解决机构在处理“与贸易有关的外汇措施”上可行使管辖权。其行使管辖权的落脚点在于这种争议不仅仅是汇率问题，而是与贸易有关的汇率问题。