全球治理新挑战：霸权衰落与变局

全球治理的思想可以追溯至16—17世纪荷兰“国际法之父”格劳秀斯通过国际法条约来约束国家间行为的著述。马克思、恩格斯关于科学共产主义和“第一国际”的论述也体现了其在世界范围内追求“国际主义”的思想。其后，国际联盟、联合国体系和布雷顿森林体系的确立为全球治理的提出奠定了前期基础。真正将“全球治理”的理念完整提出并设立专门机构则始于1992年成立的全球治理委员会及1995年该委员会《天涯成比邻——全球治理委员会的报告》的发布。^[6]

根据该报告，全球治理是“各种各样的个人、团体——公共的或个人的——处理其共同事务的总和。这是一个持续的过程，通过这一过程，各种相互冲突和不同的利益可望得到调和，并采取行动”^[7]。可以看出，全球治理是包罗各种治理行为体和被治理对象的。然而，实际上战后的全球治理进程并非从一开始就是包容各种治理行为体的，而是经历了从美国主导到多方共同参与的变化。现代全球治理的发展大致经历了三个阶段：

第一阶段（1945—1971年），此阶段始于1945年第二次世界大战的结束和联合国的建立，终于1971年联合国恢复中国的合法席位。经过第二次世界大战的蹂躏，世界各国普遍渴望重建世界秩序，恢复和平与发展。联合国六大主要机关、16个专门机构和大量基金、方案，围绕安全、发展、人权三大领域，为维护战后国际政治、经济、安全秩序提供了国际层面的基础保障。美国在二战之后全面崛起，亦成为这一阶段全球治理的主导国，建立了美国在全球治理中的制度霸权。

第二阶段（1971—2008年），此阶段为全球治理的快速转型期。美国主导的布雷顿森林体系瓦解。由美国主导的全球治理逐渐转变为由西方国家集团主导，标志性事件为七国集团的建立。冷战结束，苏联和东欧多国政权相继垮台，全球政治经济版图被重新绘制。同时，中国等发展中国家加入联合国，迅速壮大了联合国决策机制中发展中国家的力量。世界多极化、经济全球化进程加速，世界各国贫富差距加大，引发全球治理新的改革。

第三阶段（2008年以来），此阶段为全球治理的继续深化阶段。在前两个发展阶段，西方发达国家始终保持了对全球贸易、投资、金融、技术等全球治理核心领域的领导和支配地位。然而，2008年经济危机凸显了西方发达国家固有的经济、社会矛盾，全球治理机制面临质疑和改革。与此同时，以中国、印度、巴西等国为代表的新兴经济体在金融危机中表现突出，二十国集团在全球经济治理中的角色愈发凸显，发展中国家更加深入地参与进全球治理进程中。

从全球治理发展历程可以看出，全球治理经历了从美国主导转变为多国共同参与的转变。这一转变体现了世界秩序的变革，尤其是非西方国家经济的迅猛发展和西方发达国家的相对衰落。不可否认，以美国为首的西方发达国家集团的实力虽然相对下降，但是依然主导着多个全球治理传统领域的制度霸权，创造了所谓的“美国治下和平”。随着全球化的深入发展以及国际格局的变动，以美国为首的西方发达国家在全球治理上逐渐展现出各种问题，其治理能力和意愿均有所下降。特朗普政府更是以“退群”的极端方法将西方主导下全球治理的困境集中体现出来。特朗普执政时期，美国一改其前任全面插手世界事务，担当“世界警察”的姿态，将“美国优先”的单边主义外交原则奉为执政方针，先后退出多个领域的全球治理机制，为全球治理的国际合作增加了前所未有的新挑战。

在经济领域，美国于2017年1月退出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）；2018年3月大幅提高钢铁关税，实行贸易保护主义，并对中国发起贸易战；消极应对世贸组织仲裁人选问题，甚至扬言欲退出世贸组织；2018年10月宣布启动退出万国邮政联盟程序。在军事安全领域，2018年4月宣布希望从叙利亚撤军，不愿加大对中东地区的军事投入；2018年5月退出伊朗核协议；2018年10月宣布退出《中导条约》；2020年11月退出《开放天空条约》；在人权、人道主义、教育、环保等领域，美国发布“禁穆令”，严格限制多个穆斯林国家公民入境美国；退出联合国人权理事会；2017年退出全球移民难民治理新机制《纽约宣言》，并大幅削减国际援助预算；2019年1月退出联合国教科文组织；2020年11月退出《巴黎协定》。

美国“退群”领域众多，其中甚至包括自己主导建立的国际组织和国际机制。这种行为不仅对美国作为全球头号强国维护其长期宣称的自由、民主、人权的“公信力”造成了重大破坏，而且对以美国为首的全球治理体系造成深远的负面影响。2021年初，拜登政府上台，总体上尽可能扭转特朗普政府时期大范围“退群”的极端做法，重新回归多边主义和全球共治，但是这一扭转难以挽回其公信力的下降。对于部分国际组织和国际机制，美国可以重新启动加入程序，恢复之前的席位，但在某些领域，拜登政府回归多边主义路线将面临其国内政党政治的掣肘。即使拜登政府下的美国重新回到原有多边机制，其出尔反尔的做法已经难以挽回其在全球治理的头号领导国形象，给传统的全球治理秩序带来新的挑战。(www.xing528.com)

2020年初，新冠肺炎疫情的暴发使全球治理难上加难。此次疫情被世界卫生组织评估为全球大流行疾病，全球风险级别达到最高级别，是历次全球突发公共卫生事件中影响最为深远的一次，世界多国面临严重的公共卫生安全危机、经济危机和人道主义危机。新冠肺炎疫情对全球治理造成了多重复杂的影响：

第一，新冠肺炎疫情对世界各国经济造成重大冲击。国际货币基金组织报告称新冠肺炎疫情对全球经济造成的冲击至少将造成比2008—2009年全球经济危机更严重的经济冲击。据统计，受新冠肺炎疫情影响，2020年世界经济萎缩达4.3%。新冠肺炎疫情亦对全球产业链造成极大冲击。疫情发生前世界各国货物、服务、贸易自由流通的便利不复存在，各国纷纷加强边境管控，甚至“闭关锁国”，极大地破坏了经济全球化下的供应链、技术链、消费链、价值链，尤其对全球旅游业、航空业、跨境服务贸易业等产业造成毁灭性打击。

第二，新冠肺炎疫情暴露了非传统安全领域治理的短板，加剧了全球范围内的人道主义危机。疫情暴发前的全球治理重点关注全球经济治理，但是对传染性疾病、气候变化、移民难民危机、恐怖主义等非传统安全领域治理的关注相对较弱。此次全球大疫情的暴发充分体现了非传统安全对全球治理产生的颠覆性甚至是划时代性影响。疫情对各国治理能力亦提出了挑战。尤其对经济发展缓慢、政治腐败甚至处于无政府状态的国家造成了更加深重的影响，导致世界范围内人道主义危机加剧。例如联合国数据报告称由于疫情的暴发，大部分难民仅能够满足其一半的生活所需。

疫情之下，全球治理面临新的困难：

第一，全球合作抗疫困难重重。疫情的暴发本是促进全球合作、共同捍卫人类健康的良好机会。然而，现实却是疫情之下逆全球化思潮愈演愈烈，无法实现全球范围的合作。特别是疫情暴发之初，以美国为首的西方国家纷纷将矛头对准中国，在尚未确定疫情源头的情况下盲目指责中国，试图借机打压中国。同时，面临抗疫物资短缺，世界多国还出现盲目截断他国抗疫物资，排斥少数族裔和弱势群体的现象。

第二，全球治理机制效能有限。面对新冠肺炎疫情，世界各国本可以通过各种国际组织和机制进行充分协调，共同抗疫。然而，在美国等大国全球领导力的下降以及遍布全球的逆全球化思潮影响之下，世界卫生组织这一抗疫最为关键的国际组织却面临因美国退出而经费紧张等困难。众多全球治理领域的国际组织，例如世界贸易组织、国际货币基金组织、世界银行等亦面临资金短缺、内部协调不畅等问题。全球性国际组织的治理效能在疫情期间面临前所未有的质疑。