世界百年变局：国际秩序变迁与多边主义崛起

当今世界正处于百年未有之大变局。回顾近百年世界历史发展进程，可以发现近百年的国际秩序与百年前最大的不同是霸权秩序的衰落和多边主义的兴起。美国依然是世界上实力最强的国家，但是其作为单极霸权的地位已经不复存在。美国主导的全球制度体系和价值观体系遭到前所未有的挑战。与此同时，以中国为代表的发展中国家群体性崛起，世界逐渐形成美国、中国、欧盟等多个力量中心。同时，全球治理中非政府组织等非国家行为体的出现，进一步充实了以国家为治理核心行为体的传统治理模式，多边主义的国际秩序逐渐形成，并成为全球治理的核心理念。

历史上曾经出现过两种霸权秩序：第一种是帝国霸权秩序。帝国霸权秩序的特点，是处于中心的帝国以自己的实力和法律实施统治和治理。帝国的实力是维持秩序的基础，帝国的消亡意味着帝国主导的世界秩序的消亡。突出的例子如罗马治下的和平。罗马通过长期武力征服控制了从莱茵河到大西洋沿岸的西欧大陆、多半个不列颠岛、多瑙河流域以南的中欧部分及其以北的罗马尼亚、黑海沿岸、尼罗河流域、阿拉伯沙漠的西北边缘等广袤领土。在这一地域范围内，罗马帝国的权力是国际秩序的保障，罗马帝国所制定的法律就是国际秩序的法律。^[1]第二种是制度霸权秩序。制度霸权秩序的特点是虽然存在霸权国，但是霸权国却无法将其一国之制度强行施加于他国，而是需要一种“普遍适用的制度作为霸权秩序的支撑和运行机制”。^[2]同时，霸权国可以以自己的制度原则和理念主导国际秩序的构建。美国主导的国际秩序是制度霸权秩序的典型案例。不同于帝国霸权秩序，美国建立其霸权地位依靠的不再是武力征服，而是依靠建立一套它所主导的制度体系。

美国这一制度体系思想的萌芽，最早可以追溯到一战之后伍德罗·威尔逊于1918年1月8日在美国国会演讲中提到的“十四点原则”，尤其是其第十四点提出“必须成立广泛的国际联合组织，制定专门条款，使各国不论大小，相互保证政治独立和领土完整”，这一构想鲜明地体现了基于国际组织基础上的全球治理思想。由于美国国内当时孤立主义盛行，美国并未真正主导此时的国际秩序。二战之后，美国一跃成为世界上实力最为强大的国家，摒弃了其孤立主义政策，逐步将其制度霸权体系付诸实践。在实践路径上，美国开始以国际制度取代实力均衡，以国际组织取代列强结盟，以自由主义取代权力政治。例如，在军事领域，美西方成立了北大西洋公约组织，在冷战期间与苏联领导建立的华沙条约组织激烈对抗，严重影响了世界和平与稳定；在经济领域，美西方成立了“七国集团”，建立了在全球经济治理中的霸主地位，全力维护发达国家集团的利益。

美国的全球制度霸权在2008年全球金融危机爆发前达到顶峰。在此期间，美国的霸权制度体系曾经遭受多次考验。尤其是1973年石油危机之后，美元进一步贬值，世界各主要货币被迫实行浮动汇率制，布雷顿森林体系彻底瓦解。然而从整体上看，美元地位的下降并未影响美国全球制度霸权体系的整体稳定性。相反，美国在二战之后主导的国际制度向更大范围拓展，特别是在苏联解体、冷战结束时实现全球范围的扩张。因此，日裔美籍学者弗朗西斯·福山称冷战之后，美国所主导的资本主义国际秩序取得“决定性胜利”，社会主义“历史性退场”，资本主义的自由民主制是人类社会政治制度中的最优样态，并因此宣告“历史的终结”。

美国主导的制度霸权秩序虽然盛极一时，却难以经受不断变化的世界发展形势的考验。2008年金融危机标志着美国霸权秩序的真正衰退。此前，以美国为首的西方发达国家建立的制度霸权体系经过修整，依然维持着主导地位。尤其在经济领域，布雷顿森林体系虽然瓦解，但是以美国为首的“七国集团”的GDP依然占世界经济总量70%以上，贸易总量占全球一半以上，依然把控着全球经济命脉。同时，这一“富国集团”通过邀请联合国、国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织等国际机构的代表参与其峰会，以增加对现有国际机制的协调和联系，提升了其在全球治理领域的合法性和公信力。(www.xing528.com)

2008年金融危机之后，这一“富国集团”难以独霸世界经济舞台，以中国、印度、巴西为代表的发展中国家群体性崛起，冲击旧有的美国主导的霸权秩序。至2010年，新兴经济体GDP总量占全球比重从2000年的11%上升至18.7%，而包括美国在内的“七国集团”则由77%下降至55.8%。^[3]现在美国的国内生产总值虽然仍是世界第一，但是中国和欧盟均已达到美国的70%左右，在经济总量上逐渐形成鼎立之势。这一发展的结果，是美国一国主导的制度霸权体系衰退，世界多个权力中心形成。全球治理的制度体系只有通过多国而非美国一国的参与和主导，方可顺利推行。

与此同时，非国家行为体，尤其是国际非政府组织在国际秩序发生变革时进一步弥补了主权国家在全球治理中的不足，促进了多边主义的进一步发展。根据联合国发展项目组1995年的评估，发展中国家中已有2.5亿人接触到非政府组织。另据国际协会年鉴的统计，1909年的国际非政府组织仅有176个，1951年时发展到832个，到2000年时则有43958个，远远超过同时期政府间组织的数量。^[4]大量国际非政府组织的出现体现了全球治理体系中的多元治理价值，促进了全球治理的有效性、规范性、广泛性和民主性。

国际非政府组织参与全球治理具有主权国家及其主导的政府间国际组织所不具有的独特优势。第一，运行机制灵活，受政治羁绊相对较少。非政府组织由于资金来源的多样化，受主权国家的政治影响相对较弱，得以灵活地开展主权国家所不愿或无法开展的全球性治理工作。例如1997年1000多个国际非政府组织组成“国际禁止地雷运动”成功促使122个国家签署了禁止使用对人地雷的国际公约。^[5]此外，国际非政府组织在反非法人口贩卖、非法移民、非法洗钱等众多领域都发挥了重要作用。第二，专业素质高，有效传播全球治理新理念。非政府组织往往超越单一主权国家的利益诉求，着眼于全球共同面临的问题，在维护世界和平与发展、促进环境保护等议题上有效影响国家的治理理念。例如在国际非政府组织的大力倡议和推动下，环境保护和可持续发展逐渐成为举世公认的全球治理重要议题。