国际联盟：维护国际安全的体制

鉴于第一次世界大战带来的巨大损失，协约国希望建立防止战争、维护和平的国际机制。在战争还在进行时，英国外交大臣爱德华·格雷就提议建立防止战争的国际联盟。1918年1月8日，第一次世界大战接近尾声，美国总统威尔逊在国会发表的著名演说中提出了十四点促进世界和平计划，即《十四点和平原则》，其最后一点便是建议成立国际联合组织，各国互相保证彼此的政治独立、领土完整。随后，这十四点被采用作为和平谈判的基础。在巴黎和会进行的过程中，英法支持由威尔逊为首的起草委员会草拟《国际联盟盟约》，准备筹组国联。1919年1月28日，巴黎和会通过建立国际联盟的草案，到1919年4月28日，有44个国家签订了国联盟约。1920年1月10日，《凡尔赛和约》正式生效，这一天，在威尔逊主持下国际联盟（League of Nations）宣告正式成立。凡是在大战中对同盟国宣战的国家和新成立的国家都是国际联盟的创始会员国。1月16日，国联第一次议会会议在巴黎举行；11月，国联总部迁至日内瓦威尔逊宫；11月15日，国联在总部内举行第一次全体大会，有41个国家代表出席。国际联盟是美国总统威尔逊力主建立的，但是美国并没有参加。受孤立主义影响严重的美国并不想介入欧洲的是非，1920年1月19日美国参议院拒绝批准《凡尔赛和约》及《国际联盟盟约》。中国于1920年6月29日加入国际联盟。

国际联盟是国际关系史上的一个创举，各国试图通过建立一个各国认可的国际机构来解决国际纷争、维护世界和平。国联的宗旨是减少武器数量、平息国际纠纷、提高民众的生活水平以及促进国际合作和国际贸易。《国际联盟盟约》规定：“联盟会员国承允为维护和平起见，必须将本国军备减至最少之限度，以足以保卫国家之安全及共同实行国际义务为限。”“联盟会员国有尊重并保持所有联盟各会员国领土之完整及现有政治上之独立，以防御外来侵略之义务，如遇此种侵犯或有任何威胁或危险之虞时，行政院应筹划履行此项义务之办法。”“凡任何战争或战争之威胁，不论其直接或间接涉及联盟任何会员国，皆为有关联盟全体之事，联盟应采取措施，以保持各国间之和平；如遇联盟任何会员国之请求，秘书长应即召集行政院会议。”“凡涉及国际关系上任何足以扰乱国际和平或危及国际和平所依赖之良好谅解之情势，联盟任何会员国有权以友谊名义提请大会或行政院注意。”“联盟会员国约定倘联盟会员国间发生争端，势将决裂者，应将此事提交仲裁，或法律裁判，或交行政院审查，并约定无论如何非俟仲裁员之裁决或法律判决，或行政院报告三个月以后不得从事于战争。”^[2]从规定来看，各成员国实际上结成了联盟，共同保障和平与领土完整、政治独立，共同抵御外来侵略，成员国之间发生冲突由国联的相关机构进行调解。

国际联盟的主要机构有全体大会、行政院和秘书处。全体大会由各成员国代表组成，每国一票；行政院由常任理事国和非常任理事国的代表组成。每年9月，国联在日内瓦召开大会。国联最主要的机构是理事会，英、法、意、日为常任理事国，另外还有4个非常任理事国。1922年9月22日，非常任理事国升至6个，后升至9个。1926年9月8日，德国加入国联，并成为常任理事国。1933年，德国和日本退出国联。1934年，苏联加入并成为常任理事国。1937年，意大利退出国联。1939年，苏联发动对芬兰的战争，被国联开除。到第二次世界大战前，国联的常任理事国只有英国和法国了。国联还附设国际法庭、国际劳工局等。在国联第一次会议上，由于顾维钧的努力，中国当选为国联行政院第一届非常任会员，提高了国际地位。1921年9月，国联建立国际法庭，王宠惠当选为副法官，对中国来说是一项殊荣。

国联曾发挥过积极的作用。在20世纪二三十年代初，国联曾协助调解某些国际争端和处理某些国际问题，解决了一些有关领土的争端，如瑞典和芬兰有关奥兰群岛之争、立陶宛和波兰有关维尔纽斯之争、土耳其和伊拉克有关摩苏尔之争，此外还在玻利维亚和巴拉圭之间斡旋，为结束旷日持久的查科战争做了大量工作。国际联盟还关注并协助处理国际范围内的卫生、知识产权交流、奴隶贸易、鸦片贸易、难民及妇女权利等问题，如1922年国联签发南森护照给无国籍难民，最终被52个国家承认。但对于强国的行为，国联实际上没什么制约和好的解决办法。面对20世纪30年代德、意、日法西斯同盟的形成和对外扩张，国联并没有发挥制止侵略、维护和平的作用。最突出的表现在对日本侵略中国和意大利侵略埃塞俄比亚的问题上。

1931年9月18日，日本在中国东北制造事端，借机侵略中国。面对日军的暴行，当时人们要求政府出兵，但此时蒋介石正在江西“剿共”，他寄希望于国际公理裁决。9月21日，中国驻国联代表施肇基博士向国联申诉，要求各国共同努力恢复事变前状态，确定中国应得的赔偿。日本代表诬称事件是由中国挑起，声称日军是自卫。日本要求与中国直接交涉，阻挠国联进行调查。中国坚持日军不撤退，不与日本直接交涉。国联理事会通过的决议案，要求中日双方不采取使事态恶化或妨碍和平解决的任何行动。中方接受，日方拒不撤兵，并扩大对东北的侵略，进攻锦州。9月30日，国联通过决议，要求日军在10月14日前撤兵，日本反对并不断增兵。(www.xing528.com)

1932年1月21日，国联成立了以李顿爵士为首的调查团。调查团从法国出发，先到英国，再到美国，然后到日本，最后才到中国，在南京受到蒋介石等的接见。4月21日，调查组到达沈阳，在东北考察了一个半月。1932年9月4日，李顿调查团在北平签署了调查报告书，将其送回日内瓦。报告书写明“日本占领行为是错误的”及“满洲须交还予中国人”。报告书肯定东北是中国领土一部分，主权属于中国，这是有一定积极意义的。1933年2月24日，国联大会以42票赞成、日本1票反对通过了19国委员会关于接受《李顿调查团报告书》决议，重申不承认伪满洲国。日本于3月27日宣布退出国联，国联对日本没有采取任何惩罚措施。蒋介石寄希望靠国联的干预使日本撤兵的计划破产。当时英法也正陷于危机之中，加之它们在中国东北利益不大，无论如何它们都不会为了中国而与日本发生冲突。

1935年10月，墨索里尼派出40万意大利大军入侵埃塞俄比亚，意大利人甚至在战争中使用毒气等极不人道的手段，于1936年5月占领埃塞俄比亚首都。对于意大利的侵略行为，国联予以谴责，并对意大利进行经济制裁。但国联拒绝对意大利进行石油禁运和封锁苏伊士运河，对意大利的侵略行为没起到什么制约作用。1936年6月30日，被迫流亡英国的埃塞俄比亚皇帝海尔·塞拉西一世在国际联盟大会上谴责意大利的侵略行为，并呼吁各国伸出援手，但没什么效果。德国重整军备进行扩张之时，国联同样也没发挥什么作用。

国联没能在20世纪30年代有效地阻止和制裁日本、意大利和德国的侵略行径，没有起到防止再次爆发世界大战的作用，有多方面的原因。首先，起主导作用的大国特别是英法力量有限，美国这个当时实力最强的国家没有参加国联，影响着国联有效性的发挥。其次，国联没有强制性的执行机构，缺乏执行决议的强制力，其国际制裁亦影响同样施行制裁的国联会员，往往难以执行。“国际联盟手中最强有力的武器，不是经济的武器，不是军事的武器，也不是任何物质性的武器。国联最强有力的武器是大众的舆论。”^[3]舆论并没有制止日本侵略中国，国联的调停基本不起作用。依靠舆论制约侵略是乌托邦。第二次世界大战的爆发标志着国联的失败。最后，国联盟约没有明确规定“侵略”定义，使发动侵略的国家能够找各种理由逃脱制裁，制裁侵略者的行动程序繁杂，效率太低。

正是吸取了国联不成功的教训，第二次世界大战后建立的联合国，无论从维护和平的机制上还是法律上都更加健全。