行政编制法的时代价值

新的历史时代由于社会矛盾发生了深刻变化，相关的经济、政治、文化等也自然而然地要发生相应的变化，从整个公法的角度来看，在新的历史时代中，有三个方面必须引起我们的关注：一是宪法和法律至上。2014年我国对依法治国做了顶层设计，对我国依法治国的若干重大理论和实践问题给予了全方位的阐释。这个阐释并没有明确体现宪法和法律至上。而中共十九大报告明确提出了宪法和法律至上，应当说，通过三年依法治国的实践，我们在理论认识上有所深化，即是说，我们在强调法治国家、法治政府和法治社会建设的过程中，宪法与法律至上是不可以回避的，宪法与法律至上是实现依法治国的正当逻辑和相对较高的价值判定标准。很难想象，若不认可宪法和法律的至上性，依法治国还会有很好的推进和实现。宪法和法律至上对我国公法体系而言，是非常利好的消息。因为，它使我国的公法也有了相对独立的价值，使行政法治包括行政编制法有了正当的法律程序支持。二是国家治理的简约性和社会化。在2013年之前，我们所强调的是国家管理，而不是国家治理，那么国家治理和国家管理是否有质的区别呢？回答是肯定的。传统的国家管理强调政府高权的核心地位，强调政府在管理中的高度权威，而行政相对人和其他社会主体仅仅是管理的介入者，而不具有管理中的主人翁地位和精神。社会治理则赋予了治理另一种涵义，就是治理更加多元，更加广泛，更加契合社会发展过程。一方面，政府行政系统在社会治理中要扮演重要的角色，它们要执行规则，甚至要制定规则，德国将此称为法规命令：“如果行政机关在执行正式法律时不是一个事件，而是有大量的、数量不可预测的、同类情况需要统一处置，法规命令就是可取的方式。法规命令是伸展空间广阔、针对多数人和持续特定时期的行政处置行为和塑造行为。”^[19]它们还要对治理过程进行主导和监督。另一方面，行政相对人和其他社会主体在整个治理中也不是被动和消极的，2016年以来我国广泛推行的PPP模式就充分体现了治理过程中的广泛的社会参与。我们还要指出，十九大报告强调：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”^[20]这说明，当代的治理应当引入相应的技术标准，应当使行业章程、团体规章和乡规民约发挥重要作用，这实质上使社会治理更加社会化，因此行政系统传统的权力就要有所剥离，就要让渡于其他社会主体。新的治理模式使行政机构体系的功能结构、职权都发生这样或那样的改变，这天然地与行政编制法联系在一起。三是公众权利涵义的拓展。我国宪法对公民权利做了诸多规定，认可了公民广泛的自由权、平等权和受益权。^[21]进入新的历史时代以后，国家对公民权利的重视较前发生了深刻变化，从重视权利的形式方面到重视权利的实质方面，从重视权利的个别化方面到重视权利的机制化方面。例如十九大报告提出了公民人格权的概念^[22]。传统法治中，人格权是民法上的权利，属于私权的范畴，就是一方私人主体不能伤害另一方私人主体的人格和尊严。而十九大报告中的人格权则主要是针对公权主体而言的，换言之，新的人格权不仅仅指私法上的人格权，其义务主体更多是行政系统和其他公权力主体，这就大大提高了人格权的质量，也拓展了人格权的外延。行政编制法是针对行政主体的，行政编制法强化了行政主体的义务履行能力，而它带来的实际效果便是行政相对人权利的保护和实现。上述三个方面是新时代公法的若干新的特性，我们对新时代行政编制法价值的研究应当与上列三个方面有机地结合起来，这样才能使我们对行政编制法的价值理解有深刻的法律基础。具体而论，行政编制法新的时代价值体现在下列方面：

第一，支持法治体系的价值。上文已经指出，我国今后建设法治国家、法治政府和法治社会重在构建法治体系，而不仅仅在于构建法律的规范体系。我国在2011年已经宣布法律的规范体系已经建成，而到目前为止，我国的法治体系还存在诸多的漏洞和短板。一方面，法治体系建设的介入主体相对较少，主要是法律人共同体来建构法治体系，而没有广泛地调动其他社会主体参与法治体系建设的积极性和主动性。这就使得法治体系建设本身具有一定的封闭性。另一方面，法治体系除了法律的规范体系之外，还有法治的实施体系、保障体系和监督体系等，我们可以通过实施体系、保障体系和监督体系，实施法律的规范体系，但法治建设的最高价值是法的实现，就是广大社会公众对法的认同和接受。法的实现是依法治国的最高境界，法的实现就法治本身的运作而论，是通过外在机制体现的，而只有我们在内在机制上做足了文章，外在机制才能发挥很好的作用。行政编制法就是法治建设中的内在机制，通过这种内在机制，我们在法治大系统中率先解决一部分法律人共同体的问题，让他们理性地行使行政权和其他国家权力，进而促进法治在整个社会机制中的实现。以此而论，行政编制法能够有效地支持行政法治体系。

第二，充实行政法治的价值。行政法和行政法治在我国法律体系中扮演着重要角色，因此，国家也在法律体系建设中采取了较其他部门法为多的举措。例如，我国在2000年制定了《立法法》，由于《立法法》规定了法律保留原则，所以人们认为《立法法》是一个综合性的法律，它对所有部门法都起作用，包括刑法和民法。这个论断是科学的，不存在什么争议。但同时，我们要看到，《立法法》解决的最核心的问题是行政法治的问题，刑法、民法的立法问题不需要通过《立法法》进行解决，因为刑法、民法本身就体现着法律保留原则的内涵，本身就由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会决定。而在《立法法》修改之后，设区的市政府也有权制定地方政府规章，这就使得行政法的立法主体更加广泛。《立法法》在行为中也重点为相关行为主体设定了义务。如《立法法》就规定部门规章只能规定下列事项：一是本部门行政管理的事项；二是执行上位法的事项^[23]。这实质上是对行政系统在程序规则和实体规则中的双重要求。它的复杂性与它在调试社会关系中的功能密不可分，行政编制法便是行政法现象中的另一个独特的现象，行政编制法从行政组织法中独立出来，强调它的独特内涵，强调它在新的历史条件下的功能，是对我国行政法治的很好的充实。我国的静态行政法与动态行政法相比是相对滞后的，行政编制法新的定位、新的功能可以使我国动态行政法和静态行政法保持某种平衡。(www.xing528.com)

第三，行政机构改革于法有据的价值。依法治国与改革开放的关系是我国学界和实务部门近年来关注的热点问题，客观地讲，我国2014年对依法治国进行顶层设计也基于这个理由。即是说，我们认为我国改革开放进入了深水区，尤其在十九大报告中，认为我国社会的主要矛盾发生了深刻变化，主要矛盾体现在不充分不全面的发展与人民对美好生活的需求之间的矛盾。新的历史时代下，社会矛盾较前更加复杂，我们的改革开放应对这些矛盾较前也更有难度，这便是深水区和攻坚期的特性。在这样的背景之下，我们既要大胆尝试也要谨慎为之，大胆尝试体现的是改革的精神，而谨慎为之体现的是法治的精神，如何处理改革与依法治国的关系当然是一道难题，对此，十九大报告和我国其他的党政文件都有新的要求。例如，我们的行为方式、在改革开放中的举措要于法有据。我国在历史上有过许多次的机构改革，有些是成功的，有些是不成功的，成功与否有非常大的或然性。之所以会有改革结果上的不确定性或者或然性，主要是改革本身不是一种法律行为。这一次机构改革我们是在法治的轨道上进行的。中共中央的改革方案就提到行政组织法在其中所应当起的关键作用，也提到了行政编制法在其中所应当起的关键作用：“强化机构编制管理刚性约束，坚持总量控制，严禁超编进人、超限额设置机构、超职数配备领导干部。结合全面深化党和国家机构改革，对编制进行整合规范，加大部门间、地区间编制统筹调配力度。”^[24]我们要设定一个新的机构，要对机构进行新的数量上的确定，首先应当有一个编制规则，这就很好地为改革提供了法律上的依据。行政编制法使行政机构改革于法有据，使我国在新的历史条件下有了改革开放的新思维。

第四，简约行政组织的价值。机构改革说到底是要形成新的行政组织，如果放大一点，它包括三个方面，一是行政机构的总的体系，二是行政部门，三是行使行政权的单个行政机关。广义的行政组织应当包括上述三个方面的内容。事实上，行政组织法对行政组织的设计也是这样进行处理的。有学者就指出：“狭义的行政组织法通常包括下述内容：①国家行政机关的性质和法律地位；②国家行政机关的组成及结构；③国家行政机关的职权；④国家行政机关设立、变更、撤销的程序；⑤国家行政机关的基本活动原则和制度。行政组织法有繁有简，但关于行政机关的性质、地位、组织、职权是其必备的内容。”^[25]我国行政组织在上述三个方面都存在一个优化的问题，总体上讲，我国行政系统中在编人员数量相对较多，这其中也包括了事业单位从事行政管理的人员；而行政部门的存在也缺少相应的合理性，有些行政机构职能交叉在一起，有些行政事务有多个行政机构管理，而一个行政机构也常常管理多个不同的行政事务，职能交叉既降低了行政系统处理问题的能力和权威，也带来了执法扰民的问题，因为这样使广大的社会主体承受了来自多方面的压力。在我国，单个行政机关的权力行使也不是高效的和适度的，有些行政机关滥用职权、超越职权，有些行政机关在做出行政决定时缺少严格的法律程序，等等。新的历史条件下，我们要求政府行政系统树立服务理念和给付行政的精神，用福利国家的视野为社会提供公共服务。李克强总理就指出：“烦苛管制必然导致停滞与贫困，简约治理则带来繁荣与富裕”^[26]。这比较恰当地描述了行政组织和行政执法的规律性。行政编制法是一个大的规范体系和系统，它必然会涉及宏观、中观、微观三个方面的内容。严格的行政编制法能使我国的行政组织更加简约，这是行政编制法最为具体的法治价值。