行政编制法的主客观状况直接涉及一个国家行政机构的状况，涉及一个国家对行政组织的调控方式，进而也涉及一个国家行政法治的状况，换言之，我们对行政编制法的研究必须和行政机构体系以及行政法治结合起来，在我们考量传统行政编制法时，这些因素都是一些主客观背景。具体而论，有三个方面的问题必须引起我们的注意：
一是我国行政机构膨胀化的问题。应当说，我国一直非常重视行政机构的改革，仅就国务院的机构改革为例，改革开放以来，大规模的改革已有四次[2]，然而，总体上讲，我国行政机构所表现出来的仍然是膨胀化的趋势。这既包括行政机构数量的增加，也包括行政机构中职位的增多，更包括行政系统中公职人员数量的绝对增多等。与中央层面的机构相比，地方机构的膨胀化则更加明显，行政机构的膨胀化是我们研判和考量行政编制法状况的基本切入点，因为行政编制法既与行政机构的质有关，又与行政机构的量密不可分。
二是调控方式的政策化问题。行政编制仅从概念而论，属于科学范畴，是行政学关注的问题，但是，如果我们将编制用规范予以确认，用规则予以表达，那就使行政编制成了行政法的问题，就由科学问题、技术问题变成了法律问题和规范问题。这些法律问题和规范问题直接关系着编制的科学性和技术性。我国在传统上对编制规则的选择大多停留在行政管理层面上而不是行政法层面上，换言之，我们的行政编制法具有明显的政策化的倾向。有学者就指出：“我国始终没有一套有强制约束力的控制编制增长的机制。我国编制体制存在的弊端是，编制管理机构不健全，缺乏权威；编制管理体制混乱；编制不科学，缺乏客观科学依据；财政预算约束编制的机制尚未建立；违反编制的法律责任不明确。”[3]这种调控技术几乎是传统行政编制法的一个特性，而我们知道，政策与法律相比，所表现的是更大的灵活性和可变动性以及柔性：“法律必须具有高度的明确性，因此，每一部法典或单行法律和法规，都必须以规则为主，而不能仅限于原则性规定，否则，便难以对权利义务关系加以有效调整。党的政策则不同，有些政策文件可以主要或完全由原则性规定组成，可以只规定行为的方向而不规定行为的具体规则。”[4]
三是政府法治的重行为治理问题。在行政法和政府法治中，人们常常认为有两个元素，即“体和用”，前者是行政法和政府法治的静态方面，主要指组织机构；后者则指行政法和政府法治的动态方面，主要指行为和行为方式。我国的政府法治在其发展中将治理的侧重点放在了后者，就是说我们通过法治、通过行政法有效调控了政府行政行为。例如，行政六法的着眼点就在行政行为上[5]，与之相比，有关组织机构的治理则是相对滞后的，以行政法典则的分布为例，行政组织法和行政编制法所占的比重是非常小的，[6]这个现象同样是我们研究行政编制法的切入点。上述三个客观背景对于我们对我国传统行政编制法的状况作出勾画有着非常重要的参考价值。有机地结合上述三个方面，便可以对我国行政编制法在传统上的表现作出一个大体的评判，那就是它的滞后性，而对这个滞后性的分析可以从下列方面展开：
第一，与行政组织法无界分的滞后性。行政组织法与行政编制法究竟是什么关系，学界有不同的认知。广义的行政组织法理论认为行政编制法不是行政法治中的构成板块，它是行政组织法中的一个规制技术而已，诸多学者在给行政组织法下定义时，都下意识地包括了行政编制法。如有学者认为：“行政组织法是关于行政组织的职能权限、编制管理以及公务员录用管理等内容的法律制度。”[7]另一种观点则认为对行政组织法应当做狭义的理解，而在狭义的行政组织法中不包括行政编制法的内容，行政编制法虽然可以补充行政组织法，但它自己有着独特的法律价值，有着自己的质的规定性。如有学者就指出：“所谓行政编制法，是指对行政编制作出规定的法律规范的总称。对这一定义可从以下两个方面分析：第一方面是指对国家立法机关和行政机关制定编制行为进行的规范……第二方面是指确定行政机构中各种数量及比例关系的法律规则……”[8]上述理论分析是对行政编制法的两种认知进路。在这两个进路中，行政编制法的概念还是客观存在的，行政编制法还应当是一个相对独立的事物，是一种实实在在的行政法规范。然而，在我国的行政立法体系中，行政编制法与行政组织法并没有严格的界分，这导致在我国的行政实在法中找不到有关编制法的完整的规范，甚至也找不到有关编制法的法律解释。可以肯定地说，行政编制法与行政组织法是两个不同的行政法现象，行政组织法主要涉及行政组织的质的问题，而行政编制法则涉及的是行政组织的量的问题，质和量虽然共存于一个哲学范畴中，但它们毕竟是两个相互对立和相互补充的东西。它们的区分和界别是顺理成章的。传统上将行政组织法和行政编制法不作界分，模糊二者的界限，模糊二者的法律属性，是其滞后性的首要表现。因为在行政编制法还不能够成为独立的行政法现象时，它调控中具有的针对性和具体性就会遇到这样或那样的问题。(www.xing528.com)
第二，法律渊源偏低的滞后性。行政编制法与行政组织法和行政行为法一样都应当有自己的法律形式，该法律形式就是它的渊源。那么，我国行政编制法的渊源究竟为何呢？前面我们已经指出，长期以来我国对行政机构编制的调整主要采用行政政策，如诸多干部的编制就是通过组织部门的文件予以调控的。这些文件是党内文件，从我国党法作为国家法的构成而论，它们也应当是我国法治体系的内容。在法治体系中有硬法和软法之分，作为党法的法律规范大多是以软法的形式出现的，之所以将它们归入软法的范畴是因为它们缺少后续的法治保障机制，这是一方面。另一方面，行政编制法的诸多内容是以政府规章的形式出现的，我国行政系统的编制法大多由政府人事部门制定。在我国整个行政法体系中，专门规范编制的行政法典在法律层面少之又少，在行政法规层面也仅有个别，如1997年制定的《国务院行政机构设置和编制管理条例》，其余基本上都存在于政府规章甚至规范性文件层面[9]，这与行政组织法的法律地位形成了较大反差。行政组织法很好地解决了行政组织的质的问题，而解决量的规则的柔性和地位相对较低的特性必然使量在运行中失去控制，一旦在数量上失去了控制，最终就会影响行政机构体系的质的问题。我国行政机构的膨胀化都首先是在数量上出现了问题，当然最后也体现在质的方面。
第三，量化标准不足的滞后性。行政编制法涉及的是机构中的数量问题，它要求一个行政机构、一个行政部门，尤其是一个大的行政系统有着客观的数量上的确定，包括机构的总的规模、机构中的职位设置、机构中的人员编制等，它们都必须有一个确切的数。除了各个元素中的数量之外，各元素之间的比例关系也是量的问题。现代系统理论认为，总体上的量和分布于总体之下的量并不是完全对等的，这就是我们说的部分之和不等于整体。在部分之和不等于总体的判断中，各部分之间所保持的比例，所保持的结构形式等是非常讲究的，而这个讲究所体现的就是高度的数量上的分析。我国行政编制法由于政策层面上的东西较多，所以有关量化的分析相对较少，量化标准缺少科学依据。强调量的重要性是当代行政机构改革的趋势，所以这次国务院的机构改革也尽可能在数量上大做文章，例如，大大减少了国务院职能机构和直属机构的数量。[10]我国传统行政编制法并不是完全没有数量上的考量，在有些情形下也涉及量的问题，有些量甚至是刚性的，但必须肯定，传统上有关量的确定缺少相应的科学依据。以2002年我国相对集中行政处罚权为例，对四五个职能部门的职权进行整合，从数量上砍掉了一些行政机构，而为何要砍掉这些相关的机构，我们只是有一个理论上的说法叫职能的统一性。在这个过程中，数量上的分析基本上是一个空白。总而言之，传统行政编制法量化标准不足对行政机构的设置和改革是非常致命的。
第四，柔性调控方式的滞后性。法谚有云：法律是长有牙齿的。该谚语表明，通常情况下，法律包含了制裁的功能，它有着后续的制裁手段，有着后续的保障机制，否则法律和其他行为规范例如道德规范就没有质的区别。作为行政编制法是否应当有这样的制裁属性呢？我们应当做出肯定的回答。然而，我国传统行政编制法常常没有设立制裁条款，就是没有对设置行政机构的组织、设置行政机构的领导或者其他设置行政机构的行政责任人进行责任上的追究。由于失缺了法律责任，机构设立的随意性和任意性就在所难免。这是行政编制法柔性规制的一个方面。另一方面，一些行政编制法所体现的是政策导向，是有关的原则精神，而不是严格的规范和制度设计。例如，我们在大多数行政编制的规则里都能看到提高行政效率和精简行政机构这样的表述，其所表述的是行政法中的一种价值，是行政机构设立中的一个取向。该取向要实现就必须有具体的内容和具体要求，而在我国传统行政编制法中相应的具体要求和这些抽象的原则相比少之又少，这是柔性规制方式的另一个体现。行政编制法无论在什么情况下都不应当是柔性的，这一点我们必须予以强调。而且它不是柔性与刚性的结合，而是纯粹的刚性。行政机制中柔性的东西可以通过行政组织法体现，编制法的科学属性和技术属性就是关于其刚性规制要求的法律定律。换言之，编制中的科学性和技术性是不可以讨价还价的，是不可以留下任何宽泛的解释空间的，更是不能够由行政主体和行政公职人员进行自由裁量的。
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