行政法的社会维度与趋势

行政法的社会维度既是一个理论问题又是一个实践问题，一则，行政法的社会维度是一个行政法实在问题。其作为行政法实在可以有三个方面的含义：第一方面，随着社会的发展一国行政立法的社会性越来越强，当立法机关制定有关的行政法规范时，其必须对社会机制和社会系统予以考虑，必须对社会需求予以考虑，必须对社会过程予以考虑。应当说在当代诸国行政法体系中有关社会属性的行政立法所占的比重越来越大，社会救助、社会保险以及其他社会福利方面的法律体系和规范已经成为行政法体系中一道非常亮丽的风景线。日本学者南博方就对日本环境领域行政法的状况做过这样的描述：“关于环境保全的法令，有《环境基本法》等各种公害规制法，如《大气污染防止法》《水质污浊防止法》《关于海洋污染及海上灾害的防止的法律》《关于农用地的土壤污染的防止等的法律》《关于建筑物用地下水的使用的规制的法律》《噪音规制法》《振动规制法》《关于防止由公共用飞机场周边的飞机噪音造成的危害等的法律》《恶臭防止法》《关于废弃物的处理及清扫的法律》《二恶英类对策特别措施法》《关于对特定化学物质向环境的排除量的把握等以及管理改善的促进的法律》等。”^[22]第二方面，一国的行政执法也被贴上社会化的标签，当行政系统在执行行政法规范时，它必须考虑诸多的社会因素，即使这些社会因素常常在行政法典则之外，而不在行政法典则之内。诸多国家在行政执法系统中，都建立了专门的具有社会属性的行政执法机构，^[23]这是行政执法社会化的一个例证。第三方面，行政法体系以及整个行政法现象，都被社会机制和社会过程渗入，我们上面提到的行政法的社会化的论点就是对这种现象的一个描述。二则，行政法的社会维度是一个行政法哲学问题。对行政法问题的认识有诸多层面，在笔者看来，至少有三个层面：第一个层面是对行政法学科本身的认识，这个层面的行政法研究可以称为行政法学。目前，我国行政法教科书对行政法学科体系的构建基本上都存在于这个层面。第二个层面是从法理学的角度对行政法问题的认识，就是运用相关的法律原理来考察行政法的典则体系和行政法治过程，这个层面的认识依凯尔森的论点应当是“纯粹法理学”。^[24]它在认识行政法现象的过程中排斥了法律理论以外的相关认识径路，这个层面的认识在我国是相对零散的，尚未形成一个有关行政法的法理学体系。第三个层面则是从法哲学的角度对行政法问题的认识，从法哲学层面上讲，对行政法的认识是一个方法论的问题，它的视野在行政法规范之上、在行政法规范之外，具体而言，就是用辩证的方法、历史的方法、分析的方法等对行政法问题的认识。如果说行政法的社会维度是一种认识论的话，那它便处于法哲学层面，正如我们上文所指出的，它是对行政法的一个相对外围的考察。不同的是，这个外围考察，并没有离开行政法和行政法治内在化的属性。三则，行政法的社会维度是一个行政法的学科定性问题。行政法与行政法学是两个范畴的东西，^[25]行政法指的是行政法的法律实在，而行政法学则是有关行政法的认知体系。行政法学究竟应当有哪些学科属性，可以有多种多样的表述，例如我们可以认为行政法学是以法学为基础的，我们也可以说行政法学与行政学有着天然的联系，我们还可以说行政法学从广义上应当归入政治学的研究范畴，“行政法学法定而为独立之一法学分析，系比较近代的事实，此固不待言者。至其愿意按，归纳言之，约有二端：一，久已成为研究对象的行政法规，并非显然独立之存在；关于行政之实质，自古希腊罗马以来，即已有片段的研究。然此种行政实质之研究，系所谓‘治术’之研究”^[26]，等等。那么当我们揭示行政法的社会维度时，已经隐隐约约地给行政法学科作了新的定性，而这个属性就是行政法的社会性。上述三个方面是我们从相对概括的角度对行政法社会维度范畴认识的方法论所作的一个描述，由这些方法论出发，我们认为就目前来讲行政法社会维度的维度范畴应当包括下列方面：

第一，行政法体系社会包容的维度范畴。我国在2011年宣布社会主义法律体系已经建成，^[27]这其中也包括行政法体系。因为无论如何行政法体系是不能够从法律体系的大系统之中游离出去的，这是我们对行政法体系认识的一个基本进路，也就是说我国行政法体系已经形成。^[28]同时，我国的行政法体系处于法治大系统之中，这个判断也是我们的一个具有惯性的认识进路。当学者们将行政法体系作为法律体系的构成时，必然认可了我国法治大系统对行政法体系的包容，这个认识从纯粹法理学的角度分析是科学的。然而，行政法的生命力、行政法体系的功能和价值不能单单地通过法律体系对它的包容而作出判断。正如上述，行政法既与一国的社会过程有关，也在一国的社会系统中处于特定的地位，同时，还要对相应的社会关系发生作用。这都提醒我们，行政法体系与一国社会机制的关系不能不予以考察，不能不作出理性的分析。那么这中间的核心问题或者关键问题就在于行政法体系是否能够被社会系统或者社会机制所包容，应当这样说，社会系统和社会机制对一国行政法的包容与否应当作为一国行政法是否有效和进步的一个测评指标，即是说当一国社会系统不能够包容该国的行政法时，就可以说该国的行政法是存在巨大缺陷的。反之，若该国的社会系统有效地包容了该国的行政法体系，那就应当说该国的行政法法律体系是有效的和进步的。无论是对我国学界还是对我国立法和执法部门来讲，这个问题都是至关重要的，因为我们注意到我国学界和实务部门长期以来并没有对该问题给予重视，我们既没有很好地研究这个问题，也没有很好地在我国的行政法治体系构建中处理这个问题。正是由于这个情况，我国行政法体系中的诸多构成并没有被我国的社会系统所包容。基于此，有学者主张：“为使行政立法尊重行政相对人的合法权益，有必要对行政立法进行全面的监督。”^[29]

第二，行政法规范总量社会拓展的维度范畴。行政法在法律体系中虽然是一个部门法，但是与其他部门法相比，它有着自己的特点。其中最大的特点就是行政法是由诸多法律规范和规则体系构成的法律群，“行政法是指以特有的方式调整行政——行政行为、行政程序和行政组织——的（成文或者不成文）法律规范的总称。”^[30]这与刑事法律部门和民事法律部门形成了巨大的反差。正是由于行政法法律体系的法群性，行政法体系要比其他部门法的法律体系复杂得多。一是一国行政法究竟由哪些法律规范构成常常是难以统计的，尤其是部门行政法作为行政法体系的构成，加大了人们对其进行数量确定的难度。二是在行政法体系中分布着若干不同层次的典则体系，以我国为例，从法律到政府规章至少有四个层次的行政法渊源。三是行政法体系的动态性比其他任何部门法的法律体系都要来得强烈，即是说在行政法这个法律体系中每日每时都有一些规范因某种原因退出行政法的规范体系，而另一些规范则有可能进入行政法的规范体系。^[31]上述三个方面的特点似乎告诉我们，对行政法规范的总量进行分析是不可能的，然而在笔者看来，无论如何行政法总是一个法律实在，它总是以国家的制定法为主要法律渊源的，这便决定了我们能够对行政法规范的总量进行分析，甚至进行科学统计。如果我们能够做出这样的统计，行政法规范的构成与社会系统和社会机制的关系就应当作为一个分析范畴。事实上，在行政法的规范体系的构成中，有一个从行政系统内部向行政系统外部进行拓展的状况，有一个从法律机制向社会机制拓展的状况，有一个由纯粹行政模式向社会治理模式拓展的状况。在行政法产生的初期，尤其在资本主义国家，行政法与警察治理基本上是同意义的概念，即是说那个时代的行政法以维护社会治安秩序的规范为基本的规范构成，然而，到了21世纪，行政法中，治安治理规范构成已经少之又少。如果我们能够用一种比例关系来衡量的话，那么可以说，行政法体系中的诸种比例关系已经发生了巨大变化，这种变化最为突出的表现就是社会性规范的不断拓展。(www.xing528.com)

第三，行政法性质社会化演变的维度范畴。行政法的性质与行政法的理论基础应当说是同一范畴的问题，它的主要含义就在于揭示或者反映行政法的内在精神气质。现代行政法是资本主义制度建立以后的产物，一定意义上讲，行政法的产生是以三权分立的政治体制为基础的。由于三权分立在政治机制上的关键之点在于对不同国家权力进行不同的制约，“以权制权”是人们对这种制约机制的形象化的称谓。^[32]在三权分立的体制之下，立法与司法都有自己独立的价值体系，行政系统也有自己的价值体系，但是行政系统的价值体系以及行政系统的权力行使，必须受到立法的价值体系和司法的价值体系的制约，必须受到立法权和司法权的制约。因此现代行政法在产生初期的规则制定上就突出了立法权对行政权的控制，而在行政执法中则强调司法权对行政执法过程的司法审查，这同样是对行政权行使的制约。由此可见，行政法在产生的初期就具有强烈的政治属性，说到底现代行政法与现代政治体制是紧密地联系在一起的，而现代政治体制的基本内容之一就是不同国家机关之间的权力分配和权力制约，这是西方国家行政法的状况，也是其行政法在产生初期的一个基本性质。那么社会主义国家的行政法又是什么情况呢？社会主义的行政法是在社会主义制度建立以后形成的，当社会主义国家取得了国家政权以后，就要通过法律的手段或者政治的手段对社会持续进行设计。在这个设计过程中，必然要强调行政管理秩序与社会主义的基本价值体系保持一致乃至同步，这同样反映了社会主义国家的行政法在其产生初期的政治属性。后来，随着社会的发展，随着国家法治体系的发展，随着国家法治体系与社会机制之间关系的变化，行政法原来所具有的这种政治属性可以说越来越淡化，而取而代之的便是社会属性，对这种变化西方有学者用“红灯理论”“黄灯理论”和“绿灯理论”来表述，^[33]这些表述应当说是比较科学的，因为它们较为合理地描述了行政法属性的变化过程。当我们用“红灯理论”来描述行政法的性质时，行政法所具有的政治属性非常强烈，当我们用“黄灯理论”来分析行政法的特质时，行政法的属性则处于由政治属性向社会属性过渡的这样一个阶段。而“绿灯理论”则不折不扣地描述了当代社会格局下行政法的社会属性，因为“红灯理论”中的行政法是将行政法治和行政过程封闭在政治机制之内的，“黄灯理论”使得行政法的运作既要体现政治上的价值，也要体现相应的社会价值，“绿灯理论”则充分表明行政法的运作过程已经处于一种完全向社会开放的状态。行政法的社会维度正是对行政法所具有的强烈社会属性的一个描述。

第四，行政法过程高度社会感应的维度范畴。长期以来，我们在研究行政法问题时总有一个在笔者看来较为偏颇的方略，那就是我们将行政法问题的中心甚至将行政法问题的全部都集中在对行政法规范的研究上，不仅仅行政法学的研究是这样的状况，行政法的教学也同样具有这样的倾向。可以说，我国行政法的课程体系和行政法的教材体系都是对行政法典则或者行政法规范的评介，当然在评介过程中也不乏对行政法规范进行解释。^[34]我们之所以将这样的研究方略视为是有缺陷的，是因为行政法作为一个社会现象，作为一个在社会系统中运行的客观事物，它应当是一个动态的东西，它包括行政法典则的制定，包括行政主体对行政法典则的执行，包括广大公众对行政法规范的遵守。总而言之，在笔者看来，行政法作为一个完整的事物，它应当有三个有机联系的构成部分：第一个部分是行政法的典则体系，就是一国行政法的法典和相关的行政法规范；第二个部分是行政法的实施，就是指行政法的执法机构和其他的法律机关对行政法的执行和它们运用行政法规范来处理行政法问题的过程；第三个部分则是行政法的实现，行政法实现的概念与行政法实施的概念是有质的区别的，行政法实施仅仅反映行政法运用的状态，而行政法的实现则是指行政法被放置于社会系统之后相关社会主体接受和认同的状况。“所谓行政法的实现是指行政法在其对社会事实规制中其规则和价值都已经社会化的过程，而这种社会化不单单体现于社会控制之中，最为重要的体现于社会心理机制的认同、接受和信奉之中。”^[35]上述三个部分中，第一部分反映的行政法问题应当是相对封闭的，与社会系统的关系也不是那么密切的；第二部分反映了行政法渗入社会过程中的运行状况，它已经和有关的社会机制联系在了一起；而第三部分则是将行政法完全置于社会系统之中。令人遗憾的是，我国学界大多将行政法问题集中在第一个问题之上，因此我国学界在研究行政法问题时基本上没有对行政法过程的社会感应作出相应探讨。从行政法现象所包含的上述三个范畴来看，行政法越是要得到实施和实现，越要和社会机制发生这样或那样的联系。笔者所提出的行政法的社会感应，就是对行政法及其过程的一个较为完整的表述，行政法社会维度的第四个范畴就是行政法过程对社会感应的程度。