行政法功能变迁的缘由及新时代趋势

行政法是一个社会现象，它虽然常常被归入法治机制和政治机制之中，但是，从哲学层面上讲，行政法是存在于社会机制之中的一种社会现象。因此，任何社会环境、社会机制的变化都会引起行政法相应的发展和变化。行政法是一种有效的社会控制机制，它的功能也通过社会控制得到实现。在现代社会机制中，法律的调控方式为：“确认、协调、批准、鼓励、活跃和促进工业、艺术和科学的发展，这将是法律的主要目的。指明、规定和管理共同的劳动和娱乐，制定实际的治安措施和卫生措施——所有这一切都属于法律的管辖范围。”^[2]中共十九大报告在对中国新时代变迁的概括中，至少有三个方面的变迁可以使我们将其与行政法的变迁予以勾连。这三个方面表现为：

一是社会矛盾的变化。十九大报告对新时代的社会矛盾作了这样的描述：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国稳定解决了十几亿人的温饱问题，总体上实现小康，不久将全面建成小康社会，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。同时，我国社会生产力水平总体上显著提高，社会生产能力在很多方面进入世界前列，更加突出的问题是发展不平衡不充分，这已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。”^[3]即是说，在新时代来临之前，社会矛盾是一种现状，它主要表现为落后的生产力和人们物质需求之间的矛盾。与这种现状相适应的行政法的主要功能便是在构型社会的基础上积累社会财富、促进经济的发展等。而新的社会矛盾，主要表现为社会公众更高的社会期待与我们在诸方面发展的不充分不平衡之间的矛盾。这种矛盾的变化便使得行政法传统的以积累财富为主的功能，转化为了使社会的幸福指数多元化、高质量化的功能。社会矛盾决定一个国家政治机制和法治机制的状况，由于社会矛盾的变化，国家政治机制、法治机制的功能，乃至内涵也将发生一定的变化，这是行政法功能变迁的哲理，是我们把握该问题的切入点。

二是社会治理模式的变化。在新时代到来之前，我国基本的治理模式被人们称为“管理模式”，就是国家政权体系，尤其是行政系统通过履行管理职能，对社会矛盾进行化解、对社会角色进行分配、对社会秩序进行维护，在这个过程中国家权力所起的作用是主导性的，国家可以对经济秩序进行设计，我国长期实行的计划经济就是这种设计的生动体现。20世纪90年代以后我国强调了市场价值的重要性，也推行了市场经济，但不可否认的是，我国的市场经济包含了浓烈的计划经济色彩。行政垄断、行政对经济的决定、行政许可制度的泛化等都是计划经济的印痕。该背景可以被表述为：“我国行政法治的水平相对而言不算太高，在20世纪90年代中期以前我国行政法所追求的是行政法制，即相应的行政法制度，就是用国家制定的行政法规范管理社会事务、文化事务，我国的行政法在此之前一直被认为是管理法就是例证。”^[4]十九大报告对新时代治理作了这样的描述：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”^[5]这充分体现了新时代的社会治理已经不是管理型的治理，而是具有强烈自治色彩的治理。行政法治与一个国家的治理模式是有机地联系在一起的，治理模式处于治理的前端，行政法治处于治理的后端，换言之，治理模式的变化必然会引起行政法治的变化。

三是政府职能的变化。政府职能是指政府行政系统的职能，它“是国家机器为实现其目的，特别是为了执行法律而运行着的国家权力”。^[6]在传统法治体系中，政府行政系统的职能已经形成固有的内涵和套路，如社会秩序维护职能、经济管制职能、社会救助职能等。这些传统职能所强调的是政府行政系统对社会生活乃至公众个体生活的干预。而新时代之下，政府的职能主要表现为提供公共服务。在新的历史时代，建构服务型政府是我们对新的政府职能的主要判断，对新的政府职能的基本选择：“完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。”^[7]简单地讲，新时代的政府职能主要体现为，为社会公众提供优质的公共服务，这也与新的社会矛盾判断相契合，这是行政法功能变迁原因的第三个切入点。

从以上三点，我们就能很好地认知行政法变迁的缘由。如果将问题予以细化，就可以发现下列变化可以合理解释行政法的功能变迁。(www.xing528.com)

第一，社会基础的变化。新时代社会矛盾的变化有着深刻的社会基础。如果说我国通过改革开放使原来落后的社会格局发生了明显变化的话，那么这个变化尚未达到建构小康社会的社会格局的目标，即是说，四十多年的改革开放，我国经济的持续高速发展所造就的社会发展是十分明显的。但是，这个发展所带来的社会格局是温饱型的社会格局。然而，新的时代则使社会格局由原来的温饱型转化成了小康型，由温饱向小康的转化是一个社会基础的变化。我们绝对不可以将这个变化仅仅停留在经济上，这个变化是与社会生活方方面面都有联系的变化。行政法存在于社会系统之中，对行政法与社会机制的关系，有学者描述为：“行政法的传统概念展示了一个在各行政领域共通的社会价值，即运用具有功能的规则和程序，使原本在形式上不向选民负责的行政官员对私人利益行使的行为得以合法化。”^[8]这生动地表明了社会基础是行政法的客观基础，而我国社会主要矛盾的变化便集中在社会基础的变化上，无须证明，这种社会基础的变化必然会使行政法及其功能发生变迁。以美国行政法在20世纪70年代所发生的变化为例，其中就有一个是从管制到放松管制的变化，而这个变化的基础就存在于社会机制之中。^[9]我们认为虽然社会基础与行政法的联系是相对间接的，但我们不能因为这样的间接性就忽视社会基础对行政法的作用，就忽视社会基础的变化引起行政法功能变迁的客观事实。

第二，政治价值的变化。十九大报告指出：“必须认识到，我国社会主要矛盾的变化是关系全局的历史性变化。”^[10]该论断一语道破，与政治机制相比，社会矛盾和社会基础是第一性的，政治机制是第二性的，它们二者之间存在着非常深刻的联系，社会矛盾和社会基础必然决定政治机制，而政治机制也会反作用于社会矛盾和社会基础。十九大报告对社会矛盾的变化作了新的评说以后，便将诸多的注意力集中在了政治机制的变化上。例如，提出了党对一切工作的领导，以人民为重心全面深化改革，人民当家作主，依法治国，坚持社会主义核心价值观，这些描述都是政治范畴的内容。笔者注意到，十九大报告中有两个问题必须予以重视，一是新的历史时代我国的政治价值有了新的升华，该升华是针对整个政治系统而言的，在新的历史条件下，我国的政治机制五位一体的表述很好地彰显了这个独特性。二是政治机制中的每一个元素都有了新的内容。以依法治国为例，新时代的依法治国是全面的依法治国，是法治国家、法治社会、法治政府一体化的依法治国。从广义上讲，行政法以及行政法治是政治机制的构成部分，政治价值的变化必然会反映在行政法治的价值变化之中，行政法治也要自觉地对政治价值的变化进行感应，使新的行政法功能契合于新的政治价值，这是行政法功能变迁的又一个缘由。

第三，文化传统的变化。文化是一个国家的软实力，它与社会基础、政治价值既有一定的联系，同时又是可以予以区分的。十九大报告提出了文化自信的概念，而且对新时代我国文化的主流作了这样的要求：“文化自信是一个国家、一个民族发展中更基本、更深沉、更持久的力量。”^[11]这是对新时代我国文化的集中描述，也是对新时代我国文化的一个概括。应当说在新时代到来之前我国已经形成了自身的文化传统，该文化传统是中华优秀文化的体现，它也在一定程度上支撑了我国的民主精神。同时我们要看到，我国的传统文化有一定的封闭性，有一定的排异性，这实质上使我国传统文化相对略微滞后。正因为如此，十九大报告强调了中华文化对外来文化的吸收问题，提出了中华文化面向未来的问题。传统文化是否影响我国行政法治呢，回答是肯定的。关于我国行政法文化与行政法治的关系，有诸多学者作过研究。在当代治理机制中，行政法治与“行政国”的概念有机联系在一起，“行政国”决定了行政法的状态：“行政法的对象，简而言之就是‘行政国’。所谓‘行政国’就是指行政制度相当发达的国家。在‘行政国’中，行政事务、政府职能、官员制度等都相当发达。在‘行政国’，政府的职能主要的已经不再是‘警察局’和‘邮政局’的职能了，在那里，国家的活动几乎遍及社会生活的各个方面。”^[12]这实质上也是一种行政法文化。我国行政法长期以来所体现的管理论就与中华传统文化有一定的关联性，中国传统文化中“父母官”观念盛行，体现在行政法中就是，行政相对人对行政主体地位的无条件接受和无条件认可。而新时代的文化强调社会公众的主体性、强调社会公众的创造精神，这至少使传统“父母官”的文化发生了反转。我们要强调的是，新时代文化与传统文化基础的变化对行政法功能的影响是不可低估的，文化的东西虽然是一种软实力，但它会带来行政法刚性规则和刚性手段的变化。

第四，法治环境的变化。2014年我国就对依法治国和我国的法治内涵做了新的顶层设计，用法治体系的概念取代了法律体系的概念。或者说，我们将法律体系融入到了法治体系的内涵之中，这就使得我国的法治内涵以及法治环境发生了深刻变化。在传统法治中，我国的法治体系尚未形成概念，法治体系的构成也是相对模糊的，这样一来，人们就将法治体系与法律体系予以等同、视为同一范畴。法治体系概念的提出解决了这个问题。另外，我们将法治体系的内容归结为五个方面，即法律规范、法治实施、法治监督、法治保障和党内法规体系，这五个元素存在着严密的逻辑结构，非常周延地体现了法治的诸环节。而在十九大报告中，关于法治及其环境又有了新的拓展，例如提出了合宪性审查的问题，提出了法律至上的问题，提出了依法立法的问题等，^[13]这都使新时代的法治环境有所改变。行政法是行政法治的构成部分，进而它也是我国法治体系的组成部分，在整个法治体系中行政法的典则和规范所占的比重最大。^[14]基于此，我们便可以毫不客气地说，法治环境的变化，最直接地推动了行政法的变化，最直接地改变了传统的行政法功能。对此，十九大报告也有这样的表述：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。成立中央全面依法治国领导小组，加强对法治中国建设的统一领导。加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法。”^[15]这是行政法功能变迁缘由的另一个方面。