新时代行政法的背景及趋势

行政法治新的时代精神的解构必须与行政法赖以存在的社会系统联系起来，必须将行政法放置在较大的时代格局之下，也就是说我们要正确拿捏行政法治的新的时代精神，就必须澄清它产生的背景。对行政法治背景的分析有着这样一些逻辑前提：第一个逻辑前提是行政法治与社会机制紧密联系在一起。它与一个国家的社会系统、政治机制、法治调控方式等都有着密切的联系。社会系统中的诸内容是行政法治所赖以存在的大系统，一国行政法治的功能也罢，属性也罢，作用方式也罢，都不能够离开这样的大系统。深而论之，行政法治是一个与其他外在的社会机制有紧密联系的事物。这样的联系一刻也不能够被切断，一旦切断了行政法治与其他系统的联系，我们在分析行政法治时代精神时就会犯这样或那样的错误，甚至可能走入形而上学的死胡同。行政法治时代精神背景的分析就首先基于这个逻辑前提。第二个逻辑前提是行政法治是相对独立的。上文已经指出，行政法治之所以能够成为一种文化现象就是因为它具有能够独立观察的特性。事实上，一个国家的行政法治是可以相对独立的，这种独立性对行政法治与其他的法治予以有效区分。行政法治中的首要构成要素是行政法的规范体系，而行政法的规范体系完全可以独立于刑事法律的规范体系、民事法律的规范体系以及其他法律的规范体系，它的规范体系的独特性在于：“就是关于国家行政组织、行政组织行为，并对这些行为实行法治监控的法律规范的总称。”^[9]至于行政法独立的程度则是另一范畴的问题。行政法是公法的核心部分，它与一个国家的其他公法紧紧地交织在一起，例如它与宪法交织在一起，宪法所包容的量如果相对较大，行政法的容量则相对较小。反之，宪法所包容的量相对较小，行政法的容量则相对较大。这才产生了英国所认为的行政法被宪法吞并的命题，当代也有学者认为，“宪法与行政法二者无论在理论或者实务已呈现整合之趋势。”^[10]而在德国则出现了宪法死亡、行政法复活的命题。这两种认知都有一定的极端性。但不论如何，行政法作为相对独立的东西是毋庸置疑的，即便在公法体系中，它也是独立的，这样的独立性是对其背景考察的另一个逻辑基础。第三个逻辑前提是行政法治是有底土的。行政法治与其他法治一样，从工具理性的分析进路来看，它是国家治理、社会治理和政府治理中的一个工具。甚至有人认为，行政法治本身是没有独立的价值的，即它的价值包容于其他法律门类之下：“行政法处于宪法之下，发挥着手段性、技术性的具体作用。”^[11]只有当它能够调整这样和那样的关系时，它才是有价值的。换言之，它的价值必须通过其他外在的东西来佐证。在当代社会机制中，政治的因素、经济的因素、文化的因素、科学技术的因素等都外在于行政法治，而行政法治又必须对它们作出感应，必须通过它们发挥作用。我们可以将外在于行政法的这些复杂的政治要素、文化要素看作行政法的底土。一定意义上讲，它们决定了行政法的存在与否。如果离开了这些底土，行政法就是非常虚无的。对行政法时代精神的分析尤其时代精神背景的分析就离不开这些底土。上述三个逻辑前提决定了行政法治新的时代精神的产生至少有下列背景：

第一，社会矛盾变迁的背景。中共十九大报告对我国新的历史时期的社会矛盾有所表述：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国稳定解决了十几亿人的温饱问题，总体上实现小康，不久将全面建成小康社会，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。同时，我国社会生产力水平总体上显著提高，社会生产能力在很多方面进入世界前列，更加突出的问题是发展不平衡不充分，这已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。”^[12]这个表述一方面对传统的社会矛盾的表述做了否定，就是说传统上人民日益增长的物质文化的需求与落后生产力的矛盾已经时过境迁，已经成为历史，而新的历史时代下，社会的主要矛盾是人们对美好生活的追求与我们的发展还不够充分、还不够平衡之间的矛盾。不同的社会矛盾会带来不同的社会问题。针对不同的社会矛盾会有不同的调整社会矛盾的机制和技术手段。进一步讲，不同的社会矛盾会使行政法治有着不同的特性和内涵。在行政法以维持社会秩序为主要功能的历史条件下，社会矛盾更多地体现于落后生产力和人民对物质和精神生活需求之中。它决定了行政法必须首先维持良好的社会秩序，因为这是物质生活和精神生活最基础的东西，也是在当时的历史条件下必须解决的东西。而在新的社会矛盾中，发展的不平衡、不充分，如何通过发展满足社会个体在更高层次上的需求便是行政法治所必须解决的问题。所以警察国的行政法治特征已经不复存在，而给付精神、服务精神、参与精神便是新的行政法治的核心意蕴。之所以这样说，是因为行政法治如果没有和社会矛盾的变迁相一致，它还停留在传统的精神气质之上，它就失去了自身的价值，甚至成了社会发展的阻滞因素。我们注意到法治发达国家在20世纪中期就提出了福利国家的概念，进而也提出了行政国的概念：“行政国一词被行政学者用来形容在政府职能扩张、人民依赖政府日深的时代潮流下，行政部门具有举足轻重的地位的术语。”^[13]这实质上是对行政法治与社会矛盾变迁的很好的阐释。

第二，行政法治积淀的背景。行政法治的动态性是不容置疑的，从低级向高级的发展也是不容置疑的。关于行政法治新的时代精神的形成，如果说它扬弃了旧的时代精神的话，它就是一种质的变化，而这种质的变化是需要量的积累的，没有量的积累，任何质的变化都不复存在。当行政法治的量积累到一定程度，用哲学语言来讲它就达到了一定的度，这个度的超越就是旧的时代精神和新的时代精神的分水岭。我国行政法治要形成新的时代精神——如果它能够形成新的时代精神的话，就必须正确看待这种新和旧之间的关系。如果我国的行政法治从零做起的话，我们就无法判定它的新时代精神，因为它还缺少量的积累。我国改革开放的四十年也是我国行政法治积累的四十年，从1989年制定《行政诉讼法》开始，经过多次的法治积淀，已经形成了行政六法。^[14]行政六法的形成不仅仅是行政法上的量的变化，它更体现了行政法的精神气质的变化。在行政六法形成之前，我国行政法治多以社会管理为内容，多以为行政相对人设定义务为内容，多以政府的刚性调控为内容。有学者对我国刚性行政法得以普遍存在的逻辑前提作过这样的分析：“社会干预国家的同时也必然是计划国家。如果这个国家不想‘野蛮地’干预和滥用资源的话，它就必须进行计划，这就是说在法律以下的层面为国家的支持或有限资源规定有约束力的框架。”^[15]而行政六法的体系化形成是行政法将作用的积淀和指向放在了政府行政系统。行政法由原来的管理法变成了现在的控权法。这实质上就是一种积淀。中共十九大报告对行政法治有更高的期待，这种期待所蕴含的时代精神也发生了深刻变化。毫无疑问，新的时代精神已经大大超越了行政控权的理念。换句话说，行政法治新的时代精神的形成与行政法自身的发展密不可分。正是由于行政法自身的充分发展，我们才能够对其在新的历史条件下的新的时代精神作出判定。(www.xing528.com)

第三，行政法治历史超越的背景。行政法数量的变化乃至行政法典则类型的变化只是行政法治变化的内容之一。2014年我国对依法治国作了顶层设计，在这个顶层设计中，原来的静态行政法变成了现在的动态行政法，即行政法不仅仅是一个规范体系更是动态的治理体系，包括行政法的实施、监督和保障等。即是说，行政法治体系除了其规范体系或者典则体系之外，还存在着实施体系、监督体系和保障体系。行政法的实施体系是至关重要的，因为法律的生命力就在于实施。而行政法在实施过程中不能没有社会系统和其他政治系统的介入，只有在它们广泛介入的情形下，行政法才能够得到有效的监督，这就是监督体系。而行政法治的运行也需要物质的东西作为支撑，并作为后盾，这就是它的保障体系。行政法由静态发展为动态的法治体制，这是它的一次历史超越，这个超越是行政法历史超越的一个方面的内涵。从行政法治历史发展的宏观视野看，由管理论到控权论到平衡论再到契约论，反映了在不同的历史时期，行政法不同的精神状况。我国行政法治也沿着上述行政法的理论基础或者内在精神进行发展，而且它的发展是实实在在的，并有着比较客观的脉络。在不同的历史时段，它有着不同的精神状态。既然行政法在发展过程中能够随着社会的发展而有所超越，那么行政法在新的历史时代也必然能够沿着上述超越之路有新的超越。近年来我国行政法治中有关社会行政法的内容不断强化，有关民生法治的内容不断强化，^[16]这些强化实质上是对管理论、控权论乃至契约理论的超越。只是在我国提出新时代到来之前我们对这种历史超越的认知还显得不够。无论如何，行政法治的历史超越是行政法新的时代精神产生的又一个背景。

第四，法治新常态的背景。治理国家有各种各样的手段和方式，例如通过道德进行治理，通过政策进行治理，通过经济杠杆进行治理，通过传统文化进行治理。事实上，上述治理方式在我国国家治理和社会治理中都被普遍适用过。然而，中共十八届四中全会提出了一个非常响亮的概念，那就是法治是治国理政的基本方式，“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”^[17]这表明在所有治理国家的方式之中，我们当下选择将法治作为最基本的手段，其他手段可以继续存在，如道德、政策、传统文化等，但它们都必须围绕法治而展开。我们将这种依法治国的治理方式叫作法治的新常态，依法治国的概念之中就刻画了这种新常态的命题。这种新常态贯穿在法治和行政法治全过程。例如我国传统上，上下级行政机关之间是一种简单的命令和服从关系，简单的请示和汇报关系。依据这种关系，下级服从上级是无条件的，然而，在新常态之下，上下级之间应该是严格的法律关系，通过法律将上下级联系在一起。上级的行为也好，下级的行为也罢，都是严格意义上的法律行为，而非简单的行政命令行为。下级首先要选择服从法律，然后选择服从上级的行政命令：“健全行政权力运行制约和监督体系。坚持用制度管权管事管人，坚持决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，完善各方面监督制度，确保行政机关按照法定权限和程序行使权力。”^[18]之所以说法治新常态是行政法新的时代精神的背景，是因为如果没有法治的新常态，行政法就不能够成为调整行政过程的主要手段，进而也不能够成为社会治理和行政治理的主流。