法治体系指标运用：实现行政法主流与新时代趋势

法治体系形成指标可以被作为两个范畴的问题来看待。一是作为理论范畴的问题，就是把它作为法学研究的范畴，在这个范畴中我们可以用相应的数据和统计报表等量化标准对一国的实在法进行技术上的分析，而这样的分析仅仅具有学理价值。二是将它作为法律制度的组成部分，既可以作为一国法律体系的构成内容，也可以作为一国实在法的表现形式。事实上，在法律体系中应当含有这样的内容，正如有学者对法律体系属性所作的描述：“法律体系就是个个法律规范或法规，在一定之法律原理下，统一而组成之整体之谓。在此个个法律规范或法规必须保持相互调和之关系，而无自相矛盾或抵触之情形。”^[52]本文关于法治体系测评指标的立足点在后者，即是说法治体系的测评指标是法律体系和法律制度的构成部分，其作为制度和实在法的内容之一就涉及一个在法治实践中的具体运用问题，而这一问题又与下列一些问题紧密地结合在一起：一则，它的制定主体问题。上述我们已经指出法治体系的测评指标是由一国政权体系所产生的指标，这就牵涉有关法治体系测评指标由谁来制定的问题，例如我们可以让履行法治监督职能的机关制定这样的指标，这在理论和实践上也是说得过去的；^[53]我们还可以让实施法律的机关制定这样的指标，因为法治的基本精神和最高境界都来自于它的实施，也就是说，由实施机关制定法治体系的测评指标同样是有道理的。但是，由于法治体系的形成指标与法治体系的其他构成部分是有机地联系在一起的，尤其要强调的是，法治体系的形成指标本身就应当以法律形式体现出来，因此，法治体系的形成指标由立法机关制定似乎更为妥当。二则，它的适用范围问题。毫无疑问，法治体系的适用与相关的主体是紧密联系在一起的，那么究竟哪些主体与法治体系的形成指标发生联系，就是一个不可以回避的问题。一方面，国家的立法机关、执法机关、司法机关等法制机构是法治体系形成指标的当然适用者。另一方面，其他社会主体也有可能成为指标的适用者，包括介入到法律规范中有可能与法律发生这样和那样关系的其他社会主体。总而言之，法治体系形成指标的适用范围在其制定时就应当予以强调，就应当通过相关的法律规范确定下来。三则，它的适用制度问题。法治体系形成指标不单单是一种分析和考察法律的技术手段，更为重要的是它本身就具有相应的规范力和约束力：“在一个高度发达的现代国家，立法机关所面临的任务是如此之多样化和如此之复杂，乃至如果不给这种机关加上过重的负担和极度的紧张，这些任务中的细节与技术细节就无法完成。再者，在专门的政府管理领域中，有些立法活动要求对存在于该特殊领域中的组织问题与技术问题完全熟悉，以致由一些专家来处理这些问题，就比缺乏必要专业知识的立法议会来处理这些问题要适当得多。”^[54]在法律体系和法治体系中，相关的规范力和约束力都是通过一定的制度予以实现的，这同样适用于法治体系形成指标问题。也就是说，法治体系形成指标要发挥和其他实在法同样的作用就必须有相应的制度保障，或者说法治体系的形成指标本身就应当包含相应的制度，至于应当包括什么样的制度，则是一个需要在法律实践中进一步探讨的问题。四则，它的运用效力问题。法律规范只有当它具有相应的效力时，才能够将写在纸上的东西化为一种物质因素，才能够真正地规范和调整社会关系，才能够真正为人们的行为提供模式。不过，法律效力只有得到社会公众的内心确认以后它才具有实质意义上的约束力：“一切法的效力就以这种自然的心力为基础。没有像教科书上所说的法的种种来源；但是只有一种来源，即存在于人的内部，并且像其他一切评判价值的倾向一样，在他的意识生活中占有一个地位的那种正义感情或者正义意识。一切法，无论是实体法、习惯法或者一般的不成文法，都以它为基础。不以这个基础为根据的法不是法。”^[55]当然，法律规范的拘束力有不同的强度，我们通常用公定力、执行力、确定力、拘束力等四个标准来衡量法律规范的约束力，^[56]这四个方面虽然有程度上的强弱之分，但它们作为一个整体是分不开的、是相互支持和协调的。法治体系测评指标应当具有上述四个方面的规范力，这是必须予以强调的。因为如果法治体系形成指标不存在上述四个方面的规范力，那它就仅仅具有学术上的价值而不具有实在法上的价值。当我们在探讨和分析法治体系形成指标的运用时，上述四个方面都是非常重要的，它们也为我们提供了法治体系形成指标制度设计的基本思路。从法治实践来看，法治体系形成指标的运用应当从下列方面进行制度设计：

第一，法治体系形成指标在法治体系构建中的运用。《决定》对我国依法治国的目标作了明确规定，那就是既要建成国家治理体系和法治国家，又要建成具有中国特色的法治体系。在相关的表述中，也细化了法治体系的总体要求和构成元素，例如提到了法律体系问题、法律实施问题、法律监督问题、党内法规体系问题等，^[57]这些被细化的内容都是法治体系不可或缺的。然而，上述这些内容都应当说是法治体系的硬件，它们构成了法治体系若干不同的板块，而法治体系的任何一个构成要素都应当是可以量化的、都应当是可以用数字说明的。《决定》尚未对这些可以量化的东西作出规定，这便使得我们目前设计的法治体系带有很多主观性和抽象性。因此，笔者主张，法治体系的测评指标尤其是法治体系形成的测评指标应当作为法治体系的构成部分，如果我们没有重视这样的构成，就无法判定我们的法治体系是否已经形成，这中间的道理是非常简单的。因为我们无法通过目前的制度设计来把握法治体系形成过程中的度，在缺乏这个度的情况下，对法治体系形成与否便无法作出科学判断。《决定》是我国依法治国的一个纲领性文件，其作为一个涉及长远目标的纲领性文件还不可以将有关的数字或者其他的量化标准充分地予以体现。但我们在依法治国和法治体系的进一步建构中就应当将注意力集中在相关的形成指标上，甚至可以专门通过一个具有次级纲领性的文件来规范我国法治体系的形成指标，使其包括上文所揭示的法治体系形成指标的各个方面的内容。^[58]

第二，法治体系形成指标在实在法制定中的运用。我国的法律体系虽然已经形成，但它还存在着诸多不完善的地方，尤其是法律典则的质量还存在较大的滞后性。有学者对法律典则的质量做过两个方面的概括：一是法律典则在实质上存在质量问题。这样的法律典则被称为“妖娆的毒妇”。^[59]就是说有些法律典则虽然在形式上是非常完整和严谨的，而在精神实质上却与公民权利的实现是相悖的。二是法律典则在形式上存在质量问题，此类典则被称为“多病的才子”。^[60]就是说这类法律典则虽然保持了较好的精神实质，但由于在行文技术和其他形式要件方面存在缺陷，进而使其所规定的权利义务难以得到实施。在上述两种问题典则之外，还有第三种情形，就是既存在实质上的缺陷又存在形式上的缺陷，这类典则被称为“不具的痴汉”。^[61]上述三种情形都会导致法律典则质量的大大降低，《决定》就非常明确地揭示了我国法律典则或多或少存在上述三个方面的缺陷，而我国甚至有相当一部分这样的问题典则。当我们对法律典则作出科学性或者非科学性之评判时，发现其至少缺乏法内的测评指标，这便提醒我们法治体系测评指标应当在实在法中就有所体现，我们可以制定一个法律典则标准法，通过它来对法律典则形式上的标准和实质上的标准予以严格规定，并且使这些标准能够用数字来说明。同时，一些部门法本身就涉及可以量化的指标和数据，例如《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）、《中华人民共和国计量法》等。^[62]如果一个典则本身涉及量化标准的话，那么应当尽可能使这样的量化标准准确。我国的《立法法》在法律体系的层级构造中作了非常好的处理，在每一个典则类型的规制事项和调整对象上也做了严格区分和处理，包括相关主体立法权的范围等。令人遗憾的是，该法和法治发达国家法规标准法有很大的区别，主要区别在于，法治发达国家的法规标准法除了对法律典则的实质要件作出规定外，还规定了相应的形式要件，而且把这些形式要件予以量化了。笔者建议，我们可以借鉴法治发达国家的立法经验，制定一部与《立法法》相配套的姐妹法，通过这样的法典，把《立法法》所规定的带有原则性的内容再尽可能予以细化，尽可能予以数量上的确定。

第三，法治体系形成指标在法治过程中的运用。我们可以把法律典则体系作为法治的静态方面，该方面相对于法治的其他环节具有一定独立性。与之相比，其他法治环节往往是有机的整体，正因为这一点我国率先宣布了法律体系的形成而没有同时宣布法治体系的形成。之所以会形成这样的局面，关键在于法治体系的其他环节要比法律体系复杂得多，法治体系的完善和成熟要比法律体系的完善和成熟难度大得多。因为法治体系的动态方面包括了诸多非常复杂的因素，包括法律的实施机构和实施人员对法律的认知，当然也包括法律实施机构的具体设置，还包括法律执行体系。从狭义上讲，法律的执行体系就是一国的行政系统，它们本身就是国家意志的执行者，例如我国的国务院及其行政系统就是人民代表机关的执行机关。除了法律执行主体之外还包括司法主体，司法主体的行为方式是特定的，它们的职能主要在于排解纠纷和化解矛盾，从这个角度讲，它们和行政机关的执法是存在极大差别的。“与立法程序与行政程序不同，司法程序的功能在于通过查清纠纷、查明案件的事实，公布真相，以协助司法机构对于纠纷和案件进行法律处理。实际上，立法程序、行政程序及司法程序并没有严格界限，在某些特殊案件的处理过程中，三程序互相交错，不易区分。有一些法学家则直接根据司法程序来给法律下定义。霍姆斯说，法律的内容就是规定法庭应如何做、做什么。卡都兹则认为，法庭的职能在于：当法庭的权威受到蔑视时，它应执行法律，以确定自己的权威。”^[63]法治过程还受到很多外在因素的影响，例如社会背景、经济基础乃至国外环境，等等。总体而论，法治体系的动态因素包含了诸多非常复杂的情形，甚至对于这些复杂情形，我们难以用一定的量化标准对其作出规范。但是作为一个相对科学的法治体系形成指标，自然而然地应当包括法治体系中相关动态因素的指标，例如与法律实施主体相关的指标、法律实施过程中相关关系的指标、法律实施外围环境的测评及其指标、法制过程社会认可度的指标，等等。就我国法治体系的形成而论，这个动态范畴的指标比作为静态的法律体系的指标更加重要。就目前来讲，民间存在着一些关于法治体系动态化方面的指标，这些指标尚未成为国家法律所认可的指标，这是我们在法治体系形成过程中必须引起重视的问题。“法治指数体系应具有开放性，指标设计须兼容国家与社会的测评，并强调其社会性。”^[64]应当说动态的指标对于立法、执法、司法、守法等都具有非常重要的参考意义，这一部分指标以前没有形成，那么我们就不能够武断地讲我国法治体系已经形成了。

第四，法治体系形成指标在法和法治实现中的运用。我们在上文中已经指出，《决定》强调了社会公众法治信仰的问题，甚至将法治的权威框定在公众内心的拥护和真诚信仰之上，卢梭曾经有一个著名的论断，那就是“一切法律之中最重要的法律既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里，它形成了国家的真正宪法……”美国法学家伯尔曼也曾说过：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。它不仅包含有人的理性和意志，而且还包含了他的情感，以及他的信仰。”^[65]这个论断是对我国长期以来法治建设经验的一个总结，也是对我国建成法治国家所要达到的理想境界的描述，其刻画了这样一个命题：法和法治的实现要比法和法治的实施来得重要和实惠。法的实施与法的强制力是相辅相成的，而法的实现则不同，法的实现与公众的自觉遵守是高度契合的。那么，什么叫法的实现？一方面，法律典则制定以后所确立的权利义务关系、所设定的社会关系、所确立的社会秩序都由法律典则变成了客观现实；另一方面，法律典则的广泛内容由规范变成现实不是靠强力来进行的，而是靠它本身所具有的精神气质和社会公众对它的认同来维系的。在现代法治发达国家，法的实现已经是一个非常具体和现实的问题，已经是一个法自身所包含的精神问题。近年来，一些法治发达国家所强调的“福利国家”的概念以及给付行政的理念就生动地体现了这一点，有些国家甚至出现了公共服务法学的研究课题：“该课题的目标是，①辨别公共服务法律职业——包括其背后的价值与伦理的独特或典型特征；②通过与公共服务法律人和非法律专业公务人员的联系来阐明法律在公共行政中的角色与功能。”^[66]笔者注意到，《决定》没有将法治国家、法治政府和法治社会三个范畴予以对立，而是将其作为有机统一体，法治社会是最高境界，也是我们要达到的最高目标，或者反过来说，当我们强调法治国家和法治政府时是以法治社会为前提条件的，对这其中的逻辑关系，我们应当有一个清醒的认识。而法和法治的实现便存在于法治社会之中，这便要求我们在法治体系形成指标的运用中，用量化指标对法和法治实现中的诸多环节和要素进行测评，例如一个法律是否有效地为社会公众提供了方便，是否充分体现了社会公众的利益，一个法律和法治过程是否有效地构建了一种社会关系，是否形成了较为良性的社会秩序。由于我国在传统治理中所强调的是法治机构的功能，而不是法治机构和其他社会主体的能量交换过程，因此我们往往忽视了对法实现的测评。由于我国传统法治很少对法实现的测评设置指标并且也未对这些指标的具体运用作出规定，所以法治体系形成指标在法和法治实现中的运用方面还需我们做出更大的努力，诸多技术问题还需要进行新的设计，如果我们能够用法治体系形成指标对法实现过程进行分析和考量，那我国的法治体系就会达到比较理想的境界。

【注释】

[1]该文发表于《中国法学》2015年第5期，原标题为《法治体系形成指标的法理研究》。

[2]参见张文显：《建设中国特色社会主义法治体系》，载《法学研究》2014年第6期，第13页；陈金钊、宋保振：《法治体系及其意义阐释》，载《山东社会科学》2015年第1期，第13页；李龙：《建构法治体系是推进国家治理现代化的基础工程》，载《现代法学》2014年第3期，第3页；等等。

[3]近年来，我国学界相关的研究非常丰富，涉及法治指数、法治建设指标体系、法治建设评估机制等诸多领域，这些研究具有很好的理论和实用价值。而本文的研究与上述论题在视角上有着较大区别，法治体系的形成指标与法治指标和法治建设指标还不是同一意义的概念，其是对后几者的升华和系统化。

[4]法治体系形成指标与一国法治建设目标是紧密联系的，从这个角度讲，法治体系形成指标是一个质的问题。但更为重要的是，法治体系形成指标带有强烈的技术色彩，从这个角度讲，法治测评指标是一个量的问题。这二者的关系也是一国必须予以重视的问题，对二者关系的处理是法治体系指标中最为重要的问题。至于量的问题实质上也牵扯到法治形式合法性和实质合法性。参见［美］布雷恩·Z.塔玛纳哈：《论法治——历史、政治和理论》，李桂林译，武汉大学出版社2010年版，第121页。

[5]［英］汤姆·宾汉姆：《法治》，毛国权译，中国政法大学出版社2012年版，第5页。

[6]吴邦国：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2011年3月10日在第十一届全国人民代表大会第四次会议上》。

[7]2000年我国制定了《中华人民共和国立法法》，该法制定以后，我国法律体系形成了从宪法到政府规章的体系结构，各个层面上的法律典则形成一个等级结构，同时我国的法律体系也是一个网状结构，它们纵横交错，基本上覆盖了社会生活的各个方面。

[8]我国在2011年宣布法律体系已经形成，这是对我国目前法律体系较为乐观的判断。在笔者看来，我国法律体系中还缺少一些重要的典则和规范，例如私法体系中民法典分则的制定尚未完成，在公法体系中还缺少行政程序法、新闻法等，应当用“我国的法律体系基本形成”更为妥当一些。

[9]［古希腊］亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1981年版，第650页。

[10]著名的美国兰德公司、德林公司属民间性的信息机构，其在信息的加工和处理方面就有非常大的影响，它们的信息加工处理技能产生了巨大的经济效益和社会效益，常常也能产生政治效益。与之相比，我国的民间信息机构尚处于发展之中。

[11]参见付子堂、张善根：《地方法治建设及其评估机制探析》，载《中国社会科学》2014年第11期，第123页；杨小军、宋心然、范晓东：《法治政府指标体系建设的理论思考》，载《国家行政学院学报》2014年第1期，第64页；朱未易：《地方法治建设绩效测评体系构建的实践性探索——以余杭、成都和香港等地区法治建设为例的分析》，载《政治与法律》2011年第1期；林世钰：《构建法治政府指标体系——专访国家行政学院副院长、著名行政法学家袁曙宏》，载《检察日报》2006年10月13日，第4版。

[12]法治体系的测评和对法治体系发展的预测究竟是什么关系，这是需要从理论上探讨的问题。在笔者看来，法治体系的测评指标与行政实在法的关系更加密切一些，而对法治体系发展的预测则更像是一个法治发展的理论问题。但不争的事实是，前者对后者有着决定性的影响，而后者也会对前者起到非常重要的作用。

[13]我国在宣布中国特色社会主义法律体系已经形成时是以一定的客观数据为依据的，正是由于存在大量的客观数据，我们才可以说我国的中国特色社会主义法律体系已经形成。从这个角度讲，我国的法治机构在近年来已经对职能有所拓展，也就是说，它们承担了对相关法治体系进行量化和测评的职能。

[14]［日］穗积陈重；《法典论》，李求轶译，商务印书馆2014年版，第5页。

[15]［奥］凯尔森；《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，商务印书馆2013年版，第105页。

[16]参见中共十一届三中全会公报。

[17]《宪法修正案（1999）》第13条规定了，《宪法》第5条增加一款，作为第1款，规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”该修正案完成了我国由法制到法治的转变，也就是我们常说的由刀制到水治的转变，这个转变使我国的法治发生了质的变化。

[18]我国近年来也颁布了一些蓝皮书对法治建设相关数据进行了公布和分析，法治建设的白皮书则相对较少。应当说，这方面白皮书比蓝皮书的地位更值得强调，因为蓝皮书是由民间机构发布的。

[19]习近平在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中指出：“党和法治的关系是法治建设的核心问题。全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力，具体讲就是要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。”该论断表明《决定》具有非常高的效力。

[20]法律的制定与法律的实施究竟具有什么样的法哲学上的关系是诸多经典作家都关注的问题，法律的制定应当是一个较为集中乃至一次性的行为，而法律的实施具有强烈的碎片化，这也是我国法律实施滞后于法律制定的一个重要原因。

[21]关保英：《行政法学》（下册），法律出版社2013年版，第455页。

[22]纵观我国行政程序法制定的道路，我们发现，我国在行政程序法的制定中缺乏顶层设计。虽然我们制定了《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等行政程序法典，但这些法典具有明显的选择性，就整个行政程序的行为而论，我国行政程序法疏漏了绝大多数的行政行为，没法与刑事法律和民事法律相比。

[23]尽管劳动教养制度被废止，但在吸毒卖淫嫖娼等违法行为的处理上，行政系统还履行着司法职能，例如，卖淫嫖娼人员收容教育制度就带有强烈的行政机关履行司法职能的色彩。

[24]2000年最高人民法院颁布了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（已失效），其对我国《行政诉讼法》进行了解释，这个解释对于制约行政权尤其对人民法院进行行政审判，都是有好处的，但是它涉及的诸多内容超越了行政诉讼制度本身，如其中有些内容本应由立法机关制定，但最高法院却作出了规定。

[25]《决定》对我国依法治国作出了非常全面的规定，它包括法律的制定，法律的实施，法律的遵守等所有与依法治国有关的问题，这样的顶层设计实质上是对依法治国从总的体系和系统上所进行的构建，其价值是无法替代的。

[26]《决定》在法治理念上乃至相关制度的设计上都较为全面，而且比较深刻，如“法律是治国之重器”“公正是法治的生命线”“法律的生命力在于实施”等，与这些理念和制度相比，《决定》中有关依法治国的定量分析相对较少。

[27]《决定》是对我国依法治国的顶层设计，因此其在治国方略和宏观设计上是较为全面的，但有关依法治国具体措施的构造相对较少。当然它作为依法治国的纲领性文献，少些具体措施也是合乎逻辑的。

[28]例如《全面推进依法行政实施纲要》规定：“全面推进依法行政、建设法治政府，涉及面广、难度大、要求高，需要一支政治强、作风硬、业务精的政府法制工作队伍，协助各级人民政府和政府各部门领导做好全面推进依法行政的各项工作。各级人民政府和政府各部门要切实加强政府法制机构和队伍建设，充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问的作用，并为他们开展工作创造必要的条件。”该规定实质上已经包含了相关的测评和定量分析问题。

[29]《行政许可法》第20条规定：“行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价；对已设定的行政许可，认为通过本法第13条所列方式能够解决的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关。公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。”《行政强制法》第15条规定：“行政强制的设定机关应当定期对其设定的行政强制进行评价，并对不适当的行政强制及时予以修改或者废止。行政强制的实施机关可以对已设定的行政强制的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政强制的设定机关。公民、法人或者其他组织可以向行政强制的设定机关和实施机关就行政强制的设定和实施提出意见和建议。有关机关应当认真研究论证，并以适当方式予以反馈。”

[30]法律数据和信息库的建设是我国近年来法学界的一个新的趋势，有些高等院校已经建立起较为严密的法律数据库和信息库，这些数据库和信息库既有利地支持了法学教学，也为法学研究拓展了空间。

[31]《立法法》第4条规定：“立法应当依照法定权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”(www.xing528.com)

[32]我国《宪法》第89条和第107条以及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》若干条款对我国行政系统的职权做了规定，这些规定对行政职权的处理是比较抽象和笼统的。之所以会形成这样的格局，主要原因在于我国行政系统在职能设置中没有对行政目标进行分解和综合，整个行政系统存在于行政管理的大目标之下，而行政管理可以将行政机关的所有职权和职能包容进来，如果要建构此方面的测评标准，对行政职权进行目标分解和综合就显得十分重要。

[33]凯尔森将法分为“静态法”和“动态法”，在他看来“静态法”指的是法的规范，而“动态法”更多地则是指法律秩序。我们注意到《决定》对我国法律体系的构建也从静态与动态两个方面进行，这是非常科学的。至于如何处理法的动态方面与静态方面的关系，则是一个需要进一步探索与完善的问题。

[34]［法］孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆1982年版，第3页。

[35]从逻辑上讲，法律体系越健全，其对社会的规制越有效，进而社会矛盾和社会纠纷越来越少，但是在我国则是另一种情形，那就是大量法律典则的颁布并没有与社会冲突发生控制成正比。恰恰相反，在我国法治实践中存在着大量的矛盾和冲突，它们与法律典则的关系是相互背离的。

[36]从宏观上讲，法治体系的测评指标应当考虑体系性，就是不能够将立法体系、执法体系、司法体系、守法体系予以分割，而是要将它们整合在统一的体系之下，这就必然涉及主体系之间的关系，而我国目前有关法治体系的测评哪怕是宏观上的，也大多将关注的焦点放在每个分体系之中。

[37]参见［奥］凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，商务印书馆2013年版，第29页、第173页。

[38]《决定》提出了法律工作者的队伍这样一个概念，并对这个队伍的范围作了规定，这实质上在我国形成了法律人共同体概念的雏形，其对我国今后的法治体系硬件的建设具有重要指导意义。

[39]［英］罗杰·科特威尔：《法律社会学导论》，潘大松等译，华夏出版社1989年版，第26～27页。

[40]社会治理是在社会管理概念的基础上提出来的，但它与社会管理有着明显的区别，社会管理是在政府高权的作用下实施的，而社会治理则是在法律规范的调整下实施的。总体上讲，社会治理与法治的关系更为密切一些。

[41]法律体系与法治体系的关系是近一段时间以来我国学界关注的热点问题之一，有人认为法治体系取代法律体系的概念是对法律体系的一个升华，也有人认为，法律体系存在于法治体系之中，二者是一种包容关系。在笔者看来，后一种论点更加合理一些，但同时我们也必须肯定法律体系具有一定的独立性，即是说法律体系在一定程度上可以作为一个独立存在的事物。

[42]［法］卢梭：《社会契约论——一名：政治权利的原理》，何兆武译，商务印书馆1980年版，第71～72页。

[43]以我国中央层面的立法为例，法律有将近240件，行政法规730件，而部门规章3730件。这基本上形成了一个金字塔式的排列结构，而且它们的数量也是可以进行量化的。

[44]目前，我国中央层面上的行政立法所保持的比例关系是：政府立法与立法机关的立法是3%与97%，这样的比例是我们从实在法中统计出来的，而不是我们通过顶层设计所确立的比例关系。

[45]2011年3月第十一届全国人民代表大会第四次会议就我国现行七个法律部门向社会进行了公布，这便使得这七个法律部门的划分具有了法律效力。

[46]冯军：《行政处罚法新论》，中国检察出版社2003年版，第1页。

[47]参见肖金泉主编：《世界法律思想宝库》，中国政法大学出版社1992年版，第932页。

[48]参见Scott Jacobs and Associates，“Regulatory Impact Analysis in Regulatory Process，Method，and Co-operation：Lessons for Canada from International Trends”，2006.

[49]一般包括两方面的评估指标：一是技术效率，即法律执行机构的内部运作效率；二是经济效率，即一项法律法规所动用的全部资源是否达到最有效的配置和使用，使全社会满意。参见Theodore H.Poister，Public Program Analysis：Applied Methods，Baltimore，University Park Press，1978，p.10.

[50]［古希腊］柏拉图：《理想国》，郭斌和、张竹明译，商务印书馆1986年版，第140页。

[51]萨维尼就曾指出，法律与民族生存和特征的这种有机联系也表现在时代前进的过程中；这也可以与语言加以比较。法律和语言一样，没有绝对中断的时候；它也像民族的其他一般习性一样，受着同样的运动和发展规律的支配；这种发展就像其最初阶段一样，按照其内部必然性的法则发展。法律随着民族的发展而发展，随着民族理想的加强而加强，最后也同一个民族失去它的民族性一样而消亡……由于文化的进步，民族习性变得越来越明显越清楚了。参见［德］弗里德里希·卡尔·冯·萨维尼：《论立法与法学的当代使命》，许章润译，中国法制出版社2001年版，第9页。

[52]谢世维、谢瑞智编著：《法律百科全书：一般法学》，三民书局2010年版，第150页。

[53]法治体系的指标体系尤其是它形成的指标体系是一个带有强烈技术色彩的问题，所以这些指标体系应当由专职的国家机关来制定，履行法治监督职能的机关负责对法治过程的运行进行监督，其与法治过程的关系更加密切一些，因此由它来制定有关的指标体系更加合理一些。

[54]［美］E.博登海默：《法理学——法哲学及其方法》，邓正来、姬敬武译，华夏出版社1987年版，第402～405页。

[55]［荷］克拉勃：《近代国家观念》，王检译，商务印书馆1936年版，第29～30页。

[56]参见［英］彼得·斯坦、约翰·香德：《西方社会的法律价值》，王献平译，中国人民公安大学出版社1990年版，第72页。

[57]总体上讲，法治体系在旧的十六字方针的基础上形成了新的十六字方针，旧的十六字方针是1978年十一届三中全会提出的，它的内容是“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，而《决定》将旧的十六字方针做了全方位的升华，并确立了新的十六字方针，这个新的十六字方针就是“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。

[58]《决定》是中共中央制定的，它是我党对依法治国的一个顶层设计，它不同于其他党内法规体系。在笔者看来，《决定》内容比较丰富，几乎涉及依法治国的所有重要方面，它在依法治国的法律典则中具有相对较高的地位，在它之下还可以由全国人民代表大会制定一个相互衔接的法律典则，甚至也可以由国务院和最高人民法院、最高人民检察院制定更加具体的法律典则，并且使它们之间形成某种逻辑联系。而相关的法律体系指标应当体现于相对下位的典则或文件之中。

[59]参见［日］穗积陈重：《法典论》，李求轶译，商务印书馆2014年版，第5页。

[60]参见［日］穗积陈重：《法典论》，李求轶译，商务印书馆2014年版，第5页。

[61]参见［日］穗积陈重：《法典论》，李求轶译，商务印书馆2014年版，第5页。

[62]例如《道路交通安全法》关于机动车时速的规定，还如《中华人民共和国计量法》第9条规定：“县级以上人民政府计量行政部门对社会公用计量标准器具，部门和企业、事业单位使用的最高计量标准器具，以及用于贸易结算、安全防护、医疗卫生、环境监测方面的列入强制检定目录的工作计量器具，实行强制检定。未按照规定申请检定或者检定不合格的，不得使用。实行强制检定的工作计量器具的目录和管理办法，由国务院制定。对前款规定以外的其他计量标准器具和工作计量器具，使用单位应当自行定期检定或者送其他计量检定机构检定。”

[63]参见［英］戴维·M.沃克：《牛津法律大辞典》，北京社会与科技发展研究所组织翻译，光明日报出版社1988年版，第486页。

[64]付子堂、张善根：《地方法治建设及其评估机制探析》，载《中国社会科学》2014年第11期，第143页。

[65]参见［美］伯尔曼：《法律与宗教》，梁治平译，商务印书馆2012年版，第7页。

[66]［新西］迈克尔·塔格特编：《行政法的范围》，金自宁译，中国人民大学出版社2006年版，第147页。