法治体系形成指标在我国的状况

《决定》指出：“同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，法治建设还存在许多不适应、不符合的问题，主要表现为：有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出；有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出，群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈；部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强，一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。”这实质上是对我国目前法治体系存在问题的一个诠释。从这个解释中我们可以看出，我国法治体系形成指标存在着诸多问题，例如，立法与执法和法律实施关系的不协调；立法和司法逻辑上的有序性不足等。在法律的测评指标中，立法和司法之间应当保持正当关系，然而在我国目前的法治体系中，立法与司法之间存在极大的不和谐，正因为如此，十八届三中全会决定强调要“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”上文已经指出，我国早在2011年已经宣布形成了法律体系，这表明我国的立法是相对比较成熟的，与之相比，法律的执行和实施则存在着非常大的滞后性，在这个问题上，无论学界还是实务部门都已经形成共识。^[20]即使说我们已经有了较为规范的法律典则和法律规范体系，但这些法律典则和法律规范体系还没有化为一种物质力量，还没有在社会控制过程中体现出它的价值，说到底，如果用法治体系形成指标来考量的话，那就是立法的测评指标和法律实施的测评指标出现了剪刀差。还如我国法律体系的纵向构成存在不平衡，2000年制定了《立法法》，该法的作用在于规范立法行为，使我国法律体系达到统一和谐，但该法实施十多年来，并没有从根本上解决法律体系纵向上的不和谐关系问题。例如，行政机关制定的法律典则的量远远超过了立法机关制定的法律典则的量，这是一个违反法治体系常识的问题，因为它使得一些行政机关不适当地行使了大量属于立法机关的权力，这也导致部门利益通过法典来体现，^[21]从而有可能造成行政主体不当利益合法化的问题。所谓行政主体不当利益的合法化，就是指行政主体通过一定的手段使那些不属于自己、不合乎理性、不符合道德理念的利益取得法律外形的行为过程。部门法之间也存在不平衡的问题，应当说我国的刑事法律、民事法律相对比较成熟，而与之相比，行政法则相对滞后，因为我们还没有制定出统一的行政程序法典。^[22]另外，在法治发达国家，社会法已经成了一个独立的法律部门，在我国尽管全国人大已经将社会法确定为一个部门法，但在法律典则的构成中，我国的社会法还处于起步阶段，与其他部门法存在非常大的差距，这既使该部门法与法律的社会化不相适应，又使该部门法与其他部门法存在着不和谐，这实质上仍与行政法治体系缺乏刚性指标有关。还应当指出，我国的行政法治与有关的司法机制也存在着不和谐的状况，至于二者究竟存在哪些具体问题，学界和实务界有不同的认知。但不争的事实是，有些方面行政权超越了司法权。我国劳动教养制度的废止解决了二者不和谐的一部分问题，但行政超越司法的现象仍然普遍存在^[23]。而在有些方面，司法权则介入到了行政权之中，我国一些司法解释实际上渗入了行政权的解释之中，进而也超越了立法权。^[24]这些问题可以视为我国法治体系形成中的质的方面的问题，也可以被看作是量上的问题。如果我们用一套严格的量化指标对法治体系的若干问题予以规范，那么《决定》所指出的相关问题可能就会少很多。笔者试对我国法治体系形成指标目前的状况作出下列揭示：

第一，有主观指标而缺乏客观指标。正如习近平所指出的，《决定》对我国依法治国作了一个顶层设计^[25]，这实质上科学地揭示了目前我国关于依法治国方略的定位。应当说，我国有关依法治国的方略自1978年十一届三中全会以后就在不断地形成和完善，《决定》既是对以往有关依法治国方略的一个延续，又是对依法治国方略的进一步深化，那么，这个深化究竟具有什么样的地位？那就是有关依法治国的一个顶层设计。就是说，它对我国依法治国的含义作了解读，对我国依法治国的方案作了设计，对我国依法治国的总目标作了确定，对我国依法治国在若干领域的要求作了规定，等等。但是，这些内容的纲领性价值大于规范性价值，目标性价值大于具体性价值。我们注意到，《决定》所涉及的数据是极其有限的，^[26]所涉及的属于法治范围内的具体措施也是很有限的。^[27]在《决定》出台之前，我国关于依法治国也有诸多的官方文件，甚至有诸多的测评指标，包括2004年国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》，以及最近中共中央作出的关于司法体制改革的文件中都有一些法治体系的测评指标。^[28]但在笔者看来，这些指标由于体现了较强的战略性和纲领性，所以它们可以被归入到主观指标的范畴，而普遍缺乏相应的客观性。

第二，有政策导向的指标而缺乏法律规定的指标。法治体系形成的指标绝对不是政策范畴的东西，这是我们必须予以强调的。正如上述，科学的法治体系应当有严格的量化标准，而这些测评指标就是量化标准的一个具体体现。然而，翻开我国目前中央层面和地方层面制定的法律典则，翻开由立法机关和行政机关制定的法律典则，很少能发现这其中的有关法治体系形成指标的典则或者规范。当然，在全国人民代表大会每年的工作报告中，在全国人民代表大会所通过的一些白皮书和蓝皮书中包括了相应的数据，包括了有关法治的测评指标。不可否认的是，这种通过工作报告或者通过蓝皮书、白皮书发布的测评指标与体现于正式的法律文件中的测评指标还是有很大距离的，因为这些东西是不能归入实在法的。目前体现于我国官方文件中的大多数法治体系的测评指标应当说都是以政策或者政策性文件的形式出现的，这其中包括有关行政法治的测评指标，包括有关司法权力运行的测评指标。有关我国法律体系总体上的测评指标多以政策性文件的形式体现出来，我们认为，以政策形式出现的法治体系的测评指标是测评指标的渊源之一，我们不能够对其有所诟病，但是，政策层面上的东西毕竟不能与法律层面上的东西等同。进一步讲，我们在以政策性文件规范法治体系测评指标的同时，也应当有以法律形式出现的有关法律体系的测评指标。至于二者的关系如何处理，则是需要进一步澄清的问题。例如，什么样的指标应当通过政策性文件的形式体现出来，什么样的指标应当通过法律典则的形式体现出来，还需要进一步考虑；或者在政策性文件中不涉及有关法治体系的测评指标，这可能是一个比较好的选择。因为从目前来看，政策性文件所涉及的法治体系的指标大多是比较抽象的，大多都没有刚性的内容，如果通过法律典则把有关法律体系的指标规定下来，就可以使其由柔性变为刚性，由抽象变为具体。

第三，有相对粗略的指标而缺乏细密的指标。我国法治体系的测评指标并非处于起步状态，应当说在我国推行依法治国的过程中，有些方面已经形成了相应的测评指标。例如我们对司法人员有一套考核体系，对行政执法人员也有一套考核体系，对行政主体的执法有主体登记、程序规范、信息公开等制度化的构造，这些已经非常接近法治体系的测评指标了。而且我国近年来在立法文件中也规定了一些评估制度，例如在行政许可法和行政强制法中规定了行政许可的跟踪制度、行政强制的跟踪制度等^[29]，这些规定的技术含量都是非常高的，已经符合法治体系测评指标的相关构成要件。近年来，我国行政系统实行权力清单制度，通过权力清单将政府行政系统所行使的权力予以公布，既让行政主体知晓自己的权力范围，也让行政相对人了解行政主体权力的范围，这也符合法治体系的要求。与行政权的测评相比，司法权的行使也有一定的测评指标。在笔者看来，目前有关这样的测评指标却是相对粗略的，而且都具有非常明显的选择性，就是我们对一些敏感的权力行使范围和法治问题设定了测评指标，而对其他的相关问题则没有设定测评指标。当然，能够设定一定的测评指标对法治体系的形成总是具有积极意义的，但同时我们也应当指出，比较粗略的法治体系的测评指标对形成法治体系所起的作用是非常有限的。法治发达国家的法治系统都有相应的登记制度，例如美国就有联邦登记手册，通过这些手册将法治体系中的数据、信息、案例等予以登记并且进行公开，这样的登记方式使法治体系中的所有要素逐渐形成体系，而它对法治体系的支撑作用是不可低估的。我国的法治体系形成指标也应当改变目前这种相对粗略的格局，向着细密化的方向发展，因为细密化的测评指标更加成体系，它不会漏掉法治体系中的任何一个环节和元素。 (www.xing528.com)

第四，有法律实施中的单项指标而缺乏法治的总体指标。法治体系的形成指标是相对法治过程和法治体系而言的，它不是法治体系中的某一个环节，也不是法治体系中的某一个方面，我们可以说，法治体系的形成指标由诸多环节和诸多方面构成。然而，在法治体系总体测评指标的概念之下，它所强调的是整体性和系统性。而我们注意到，我国目前法治体系的测评指标常常侧重于一些单一的方面，尤其侧重于法律实施中的个别环节，例如，司法机关的案件办理常常是有指标的。我国有一个通俗说法“命案必破”，至于“命案必破”这一说法是否能够成立是另一个范畴的问题，而“命案必破”本身即是对法律实施的测评问题。在行政系统中对行政执法行为也常常设定这样的指标，甚至对一些具体的处罚行为也会设置相应的测评指标，例如有些行政执法系统和部门就会对罚款的数量作出限制，至少会作出统计和定量分析，这样的指标过于微观，并且常常和法治体系的总目标对立，容易使这种有关法律实施中的单一指标背离法治指标的根本价值。这种关于法治体系测评指标的碎片化倾向在我国占有主流地位，导致我国尚没有一个有关法治体系形成的较为中观的指标，更谈不上宏观指标了。从逻辑上讲，在中观和宏观指标之下，应当有较为具体的指标，而这些具体指标的定位是非常敏感的问题，我们不能仅仅将它定位在法律实施上，更不能够定位在具体的行为类型上。

第五，有单向评价的指标而缺乏法律约束力的指标。在行政法治体系中，测评指标有多重属性，一方面，一个法治测评指标是一个信息问题，因为它涉及行政法治内部各种数据和统计报表，这些信息有利于我们了解法治实践过程，也有利于我们评价法治体系的状况；另一方面，法治体系的测评指标应当是有约束力的，这些数据和统计报表能够制约相关机关的行为，能够制约相关法律主体的行为，一个科学而合理的法治体系测评指标是上述两个方面的有机统一，不应当有所偏废。在笔者看来，我国目前有关法治体系的测评指标大多仅仅具有上述两个功能中的一个，且往往仅具有评价功能。就是说我们所统计的数据，所搜集的信息，或者我们将已经设定好的数据和信息用以对一个法律行为和法律过程进行评价，这种评价没有任何法律意义上的约束力和规范力，它常常作为法律机构工作报告的内容之一，这些数据可能导致的法律上的结果通常是不存在的。说到底，目前存在的一些测评指标，尤其是一些单向测评指标，在学术上和理论上是有价值的，而在法治实践中则没有太大的意义和价值，这一点必须引起我们的高度重视。上文已经指出，法治体系的测评指标应当是正式的，法治体系的测评指标应当具有规范力和约束力，由于我国目前实在法没有对法治体系测评指标作出规定，所以法治体系测评指标在我国不会产生相应的约束力，这实际上大大浪费了有关的法治资源，也浪费了存在于民间的测评指标、存在于学术机构的测评指标以及存在于政权体系中的测评指标。

上述若干方面是对我国目前法治体系测评指标状况的一个基本评价。