行政程序的价值-行政法主流新时代行政法趋势

行政程序作为一个独立的事物同样可以用辩证哲学进行分析。我们可以说，行政程序在一些关键内容上有它的稳定性和延续性，同时行政程序也应当是一个变化着的事物。以美国行政程序法所确立的行政程序制度而论，尽管它得到了普遍认可甚至在全球范围内都产生了巨大影响，但美国行政法学者认为美国的行政程序法及其所确立的行政程序制度已经过时而且对这种过时做了非常尖刻的评论，认为目前的美国联邦行政程序法已经阻碍了美国行政权的有效行使^[22]。这便提醒我们，在我们肯定行政程序相关恒定原则和规则的同时，也必须认识到行政程序是一个处于发展和变化过程中的客观事物，给付行政概念的出现必然会对行政程序产生这样或那样的影响。行政程序从大的范畴上讲，包括方式、过程、结果等内容，事实上，给付行政理念的出现为行政方式注入了新的内容和精神。例如，传统行政法治强调行政方式的刻板性、稳定性等，而在给付行政的理念下刻板的、套路式的行政方式并不可取，因为按照这样的方式行政给付便必然会大打折扣；给付行政同样为行政过程注入了新的内容和精神。在传统行政程序理论和规则中行政的过程化是必须予以强调的，一定意义上讲，行政程序就是为了有效地保证行政过程的实现，就是为了使一个行政过程可以有阶段上的划分、可以有环节上的联结，等等。而给付行政的理念并不刻意地强调过程的完整性，甚至可以说，在给付行政的概念之下有的过程是可以被浓缩的，有的过程上的环节是可以被简化的，等等。给付行政为行政结果注入了新的内容和精神。在行政程序制度中结果同样非常重要，人们常常用发生法律效应来证明行政过程的合理性和合法性，而从本质上讲，人们所强调的行政程序的结果是其对行政秩序的构造，就是通过行政程序构造一个良好的行政秩序，进而构造一个良好的社会秩序。这当然是正确的，但是给付行政理念的出现则改变了行政结果的衡量值。即是说，行政秩序或者社会秩序只是行政程序衡量值之一，而行政相对人和其他社会个体的认同度和接受度才是问题的关键。即是说，行政程序所追求的结果是当事人的利益，是当事人对整个过程的认同。总而言之，给付行政使传统行政程序的若干环节和内容都有了新的判定标准，而这也体现了行政程序的新的精神。我们再将问题向下延伸一步就可以发现，给付行政对行政程序的影响体现在下列新的程序价值方面，它也是一种新的程序精神，这样的程序精神虽然在当代行政法典则中还没有被普遍化，但它隐含了行政程序发展的趋势。

第一，程序工具论的价值。程序在法律制度中究竟是一种目的还是一种手段，向来就是法学理论关注的问题，向来就是有争议的问题。约翰·罗尔斯在20世纪70年代出版了《正义论》一书，他在这部著作中提出了程序正义的概念。在他看来，程序本身就是正义的测评标准，即是说，如果相关的法律主体严格地依程序而为之就有可能实现普遍意义上的正义。在行政法学界，学者们也有这样的认知：“行政法学自法、德两国发祥以来，至今虽然已有二百年之历史，但行政程序法的出现并逐渐普及，乃至程序正义的保障终至成为世界普遍性的价值。”^[23]该理论对法学界尤其公法学界产生了深刻影响，也被学者们普遍接受，一些公法学家也下意识地接受了这样的理念。但在笔者看来，在行政法中程序并不具有完全独立的价值，至少就行政法中的普遍问题而论是这样的。如果某种行政程序脱离了行政实体规则，如果某一行政主体在行政过程中追求了纯粹的程序，那它的行政权的行使便是值得怀疑的。之所以这样说，是因为行政系统的职权行使必须以对社会利益的创造，或者以对行政相对人权益的维护为最高价值。若用这种最高价值来衡量，行政程序就必须附着于行政实体规则。如果我们用这种理论来解释程序的地位有所牵强的话，那么给付行政的出现则完全可以得出这样的结论：给付行政要求行政主体为行政相对人提供物质或者精神利益，在这个中间，利益是决定因素，提供利益的过程并不是决定因素，提供利益的过程只是为利益提供服务的保障手段。所以，给付行政使行政程序在行政法中仅仅是一种工具。也许，笔者的这个论点有些绝对化，但是它为程序工具论提供了一种解释方法，至少会让我们认为程序工具论有它存在的客观基础。

第二，程序淡化的精神。我国学者普遍认为，在我国传统法治中重实体轻程序是一个基本的法治偏失。此论认为，我国传统的法治所追求的是实体而非程序。这个论点如果放在私法范围之内，放在法院的司法程序之中也许是正确的。而在行政法中，这个结论则不一定是正确的。在我国长期以来的行政法治实践中，诸多行政主体和行政公职人员常常沉迷于程序，他们似乎认为对程序负责才是行政法治的最高境界。以我国行政系统所设置的行政审批而论就很能够证明行政主体对行政程序的刻意追求，在这种烦琐的程序设计中，行政相对人若要取得某种法律上的权力往往需要若干个行政程序环节，令人不解的是，诸多行政主体明明认识到行政相对人所需要的是某种权益而不是某种程序，但是它仍然刻意于对某种程序的追求。近年来在我国出现的几起令人匪夷所思的行政法案例就很能说明问题，在这其中被李克强总理批评为笑话的案例就是，某行政机关让行政相对人证明“他妈就是他妈”，说到底，该行政机关所追求的是行政过程中的程序而不是实体。深刻地讲，该行政机关作出这样的要求时完全忘记了行政法中的实体精神，基于此，我们认为给付行政的出现使我们能够树立一个相对淡化行政程序的新的行政法治精神。我国宪法对社会主义法治原则做了明确规定，提出了以事实为根据，以法律为准绳的原则。这个原则与西方发达国家所追求的程序至上的原则是有质的区别的，即是说，我国并不强调程序的至上性，这也能够使我们正当地树立淡化程序的行政法治精神。(www.xing528.com)

第三，程序变通的理念。行政自由裁量权是行政法的核心问题之一，所谓行政自由裁量权是指由行政主体所享有的对行政过程中相关的行政事项进行自我决定的权力：“在行政裁量中，行政经法律之授权，于法律之构成要件实现时，得决定是否使有关法律之效果发生，或选择发生何种法律效果。”^[24]那么，行政自由裁量权在行使中行政主体究竟对什么进行裁量呢？毫无疑问，在传统的行政法学理论中甚至在行政法治实践中，裁量权都应当发生在行政实体规则之中。即是说，行政主体能够裁量某种行政法上的事实，能够裁量某种行政决定等，但他们并不能够，或者说难以对行政程序进行裁量。当然，在行政裁量权的理论中也有学者主张程序裁量问题，但与实体的裁量相比，程序裁量实在是非常有限的。在我国行政法治实践中，学者们也常常认为实体上的东西是可变的，而程序上的东西则是固化的。而且诸多学者认为，一旦行政主体不适当地对程序进行了处分就必然构成行政上的违法，给付行政的理论则能够得出另一个结论，那就是行政程序是可变的。例如，在行政法治实践中行政主体为了使行政相对人获得利益可以对有些行政程序进行合并，可以用一种行政程序取代另一种行政程序，而且如果说法律规范对行政程序做了不合理的设计，尤其在行政许可制度中，若相关的行政法典则设计了不合理的程序，为了很好地提供公共服务或者很好地帮助行政相对人，行政主体可以对这些不合理的行政程序进行适当的处置。笔者的这个论点具有一定的超前性，然而在目前“互联网+”的时代背景下，我国传统的行政程序已经在诸多方面表现出了它的滞后性，一些烦琐的行政程序已经若明若暗地被行政主体所违反，被行政相对人所诟病。基于此，给付行政理念下，行政程序的可变通性是有其存在的逻辑基础的，只是我们应当对这种可变通性设置一定的条件和规则。

第四，程序加快的精神。行政程序加快在行政法治中并不是一个悖论，法治发达国家的行政程序法常常确立了程序加快的制度。例如德国行政程序法就确立了许可程序加快的制度，该制度要求行政主体在作出行政许可时，根据行政相对人的利益的状况，使行政程序的频率和速度在原来的基础上有所提升。近年来，我国也已经设置了行政程序加快的制度。例如，上海自贸区若干管理规则就通过不同的制度对行政程序进行加快，这其中包括一口式受理的制度，合并处理的制度：“建立一口受理、综合审批和高效运作的服务模式”^[25]。《中国（上海）自由贸易试验区条例》第21条规定：“自贸试验区建立国际贸易单一窗口，形成区内跨部门的贸易、运输、加工、仓储等业务的综合管理服务平台，实现部门之间信息互换、监管互认、执法互助。企业可以通过单一窗口一次性递交各管理部门要求的标准化电子信息，处理结果通过单一窗口反馈。”行政程序是一个机制体系，正如上述，它包括了若干环节，包括了若干顺序，包括了相关的期限，这些内容都是可以加快的。例如，我们可以对有关的环节进行合并，对有关的期限进行缩短。应当强调的是，笔者所强调的合并和缩短并不是行政立法的问题，而是在行政执法中行政主体为了给付予行政相对人利益而有意识地对行政程序进行简化，在行政法规定某一行政程序是30日的情形下，行政主体完全可以在5日或者10日内予以完成，这样的程序缩短必然能够体现给付行政的精简，反过来说，给付行政也能够使行政程序形成加快的精神状态。