法治政府新内涵的认知背景：行政法主流新趋势

《决定》关于依法治国有诸多非常精辟的表述，其中提到了我国依法治国的指导思想、依法治国的基本原则、依法治国要实现的目标，尤其提出了依法治国包括法治国家、法治政府和法治社会三个有机联系的方面，这三个方面有机统一，存在着非常密切的逻辑关系，因此我们对法治政府新内涵的认知应当说是有一定的主客观背景的。具体地讲，法治政府如果向上推演就是法治国家，若向下推演则是法治社会。总而言之，法治政府在依法治国的体系之中具有承上启下的价值，这就要求我们，要科学地解释法治政府的内涵就必须首先从法治国家的含义出发，厘清法治国家的基本精神进而推演出法治政府的内涵。其次要从法治社会的发展进路中寻求法治政府进一步发展的脉络。法治国家要求我们的国家机器必须受制于宪法和相应的法律原则，而国家机关无论其承担什么样的职能都必须形成符合时代精神的新的法律关系，当然法治国家在《决定》中还有诸多新的规范和要求；^[11]就法治社会而论，《决定》指出：“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。”这个论断是对我国新的法治环境下法治社会的总体定位，法治政府应当说建立在法治社会的基础之上，但同时它对法治社会的建构也有着非常积极的作用。上述两个方面是我们探讨和把握法治政府新内涵之背景的出发点。具体地讲，法治政府新内涵的认知背景应当和下列方面有机地结合，并且可以说下列若干方面就是法治政府新内涵的客观背景。

第一，依法治国系统化的认知背景。《决定》指出的“全面推进依法治国是一个系统工程”这个论断对于我国建设法治国家和法治政府以及法治社会具有划时代的意义。之所以这样说，是因为在《决定》出台之前我们的依法治国在有些环节上具有较为明显的选择性，我们在制定法律时常常带有强烈的问题意识，就是哪个环节存在需要解决的问题，就制定相应的典则，这样的选择性显得更为突出。而在法律的执行和实施中，我们也常常用政策指导执法行为，这便出现了诸多非理性的执法方式，其中选择性执法就是这些非理性执法方式中的一种^[12]。不论立法中的选择性还是执法中的选择性都与依法治国的系统工程是相对立的，我们要强调的是，我国的法治政府之所以没有达到相对理想的状态，是与这样的选择性密不可分的。《决定》关于依法治国是系统工程的论断也体现在其对依法治国的具体要求上，例如《决定》将法治体系概括为五个范畴，那就是完备的法律规范体系，高效的法治实施体系，严密的法治监督体系，有力的法治保障体系，完善的党内法规体系等，我们认为法治政府的新内涵与这个系统化的法治体系密不可分，换句话说系统化的法治体系是法治政府新内涵确定的大背景之一。这要求我们在审视和构建法治政府时也应当具有体系化的眼光，也应当将法治政府的规范体系和实施体系作为一个系统工程来看待。总之，如果没有依法治国的系统化这个背景，法治政府的新内涵也就无法予以框定。

第二，依法治国动态化的认知背景。2011年我国宣布社会主义法律体系已经形成^[13]，这个向全世界所做的宣示行为在我国依法治国的历史中是一个重大事件，它意味着我国的法律体系已经有了一个属于我们自己的客观定在，这本来是一个很正面的东西。然而在我国法治实践中它却遭到了一定范围的误解，即是说有人以此作出判断认为我国已经是一个完善的法治国家，显然这从方法论上混淆了依法治国中动态和静态的辩证关系，当我们宣布我国法律体系已经建成时，我们是从静态的角度对我国依法治国进行认知的，这是必须予以强调的。《决定》非常合理地纠正了这样的偏见，明确指出我国虽然有静态的法律体系，但我们离动态的法治体系还有非常长的距离，《决定》在这个问题的判断上是实事求是的。在笔者看来，我们关于依法治国有动态和静态之分的方法论是十分关键的，它为我们进行法治国家、法治政府和法治社会的建设指明了符合时代精神的方法论，可以说依法治国动态化的大背景为我们确立法治政府的新内涵指出了具体的道路，这也是我们在法治政府建设中将整个建设视为一个过程，而不是视为一个行为的原因之所在。很难想象如果没有这种动态化的判断，我们还能够将有关的行政决策纳入法治政府的内涵之中^[14]。事实上，法治国家、法治政府和法治社会三者的关系就是在相对动态的框架中体现出来的，因为它们反映了依法治国中一个相对完整的过程，这样的动态化使我们对法治政府新内涵的确定眼前一亮。(www.xing528.com)

第三，依法治国结构化的认知背景。依法治国是一个结构化的东西，这也是《决定》的一个重大理论贡献和实践贡献，可以说传统的依法治国理论并没有对治理国家的过程以及治理国家的法律模式做出有层次的结构化的处理，“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”虽然反映了依法治国的若干方面，但它并不是一个完整的结构，因为它并没有反映社会系统在依法治国中的地位和价值^[15]。而《决定》一是指出依法治国要有典则体系，二是要求依法治国应当强调法律的实施，三是强调依法治国必须进行有效的法律监督，四是要求依法治国必须有相应的保障机制，五是要求在依法治国中要形成完善的党内法规体系。这五个方面是一个带有立体感的结构，尤其关于法治保障的判断是非常有新意的。《决定》还用新的十六字方针来概括这个结构——“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，这样的结构不但强调了法律人共同体在依法治国中的作用，更为重要的是将社会公众作为依法治国的主体。毫无疑问，依法治国的结构化是法治政府新内涵的另一个认知背景，反过来说，如果没有依法治国的结构化，我们对法治政府的理解则要片面得多，另外，这使我们在解读依法治国的新内涵时有了广阔的思维空间。事实上，《决定》对法治政府建设中有关具体要求的判断所遵循的也是结构化处理的原则。

第四，依法治国技术化的认知背景。习近平同志《关于〈中共中央全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中指出：“我们在立法领域面临着一些突出问题，比如，立法质量需要进一步提高，有的法律法规全面反映客观规律和人民意愿不够，解决实际问题有效性不足，针对性、可操作性不强；立法效率需要进一步提高。还有就是立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出，有的立法实际上成了一种利益博弈，不是久拖不决，就是制定的法律法规不大管用，一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍，损害国家法治统一。”这表面上是针对我国目前依法治国中的立法行为而言的，但在笔者看来，其是将依法治国当成一个高度技术化的东西来看待的。例如依法治国应当与客观规律相一致，这不单单包括法律与客观规律的一致性，还包括法治其他方面与客观规律的契合性；还如依法治国应当从客观实际出发尤其要从中国的实际出发，不能够在超越中国实际的情况下施行立法和执法方面的举措；还如依法治国应当有针对性和可操作性，我们认为这样的针对性和可操作性是辩证哲学具体问题具体分析在依法治国中的体现^[16]；还如依法治国应当是高效率的，而不应当在推进依法治国中呈现出低效率的行为方式，等等。这些判断都表明依法治国带有非常明显的技术色彩，也就是说我们不能够在依法治国中受唯心主义的驱动，受形而上学的驱动。这些符合科学的对依法治国的技术处理是法治政府内涵确定的另一个背景，该背景有效地克服了我国传统上用一些机械的模式来建构法治政府的弊害。