在农村实施土地承包制度之初，农户独立经营受到一些限制，生产队并未完全退出农业生产经营。在1978年党的十一届三中全会之后相当长的一段时间内，中央的政策文件仍然在强调集体对生产的管理作用，对于家庭组织经营生产的责任制持谨慎态度，时而前进，时而倒退。各地则是根据中央政策的口子，发展了包工、包产等多种生产形式，生产组织的单位也逐步缩小，从公社放到生产队、作业组，形成了包产到队、包产到组的多种责任制，劳动分配方式也五花八门，有定额计酬、联产计酬等方式，对于集体的统一管理和计划安排生产的作用不敢轻易否定，始终坚持集体劳动、按劳分配，只是对于具体的劳动组织、分配规模和形式有所突破。这明显反映了当时意识形态上“经济行为政治化”的“左”倾思想的根深蒂固，认为包产到户属于单干、私有而忌惮，并其定性为资本主义从而进行方向性批判和割除。
不过，中央在意识层面的反对并无法阻挡包产到户的实践发展，各式各样的包产到户如雨后春笋般地出现，成为一股来自底层农民的众志之力。慢慢地，中央也开始重新认识包产到户，国家与农民的博弈均衡逐步被打破并滑向了对后者更有利的局面。1980—1985年期间，中央连续发布六个“一号文件”，对包产到户的态度也开始松动：从禁止到“两个不许”、“一个不许一个不要”，到允许，这种态度的转变反映了党内高层思想认识的不统一和斗争，最终还是实践战胜了理论，农民的生存问题战胜了党的社会主义理想。[46]
从另一个角度来说，土地承包责任制的全面推行也可以归因之“政府退出”，通过在土地和其他农业生产资料的所有权上向村社集体和农民作出让步，来甩出农村公共管理和农民福利保障，并最终形成的一项“交易”。[47]20世纪70年代末，我国出现了严重的财政赤字，而农村公社由于长期被提取剩余陷入亏损，逐渐成了国家的包袱。从农业领域退出有助于减少国家财政压力，让政府摆脱财政危机。(www.xing528.com)
值得注意的是，土地承包在全国并非“一刀切”，少数地方仍然坚持了集体经营，并未将集体土地承包到家庭，而在实施土地承包责任制的地方，村集体仍然保留了部分集体经济的职能，留有集体资金、资产和资源，比如原来的社队企业、未分的土地、“四荒”土地等等。
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