1962年《农村人民公社工作条例修正草案》

1.三级所有的基础下调为生产队

集体所有制关系发生了一个重要的变化，就是开始实行“三级所有、队为基础”。^[41]1962年《农村人民公社工作条例修正草案》第2条予以确认，同时明确将核算单位下放到生产队，生产大队也不再作为人民公社必须设立的一个组织。

“三级所有、队为基础”的制度安排包括三个方面：一是确立了生产队（一般是二三十户农户组成）对土地的所有权。二是生产队拥有了一定的生产经营和收益分配自主权。在接受国家计划指导和不破坏自然资源的前提下，生产队有权自主安排生产。三是在保证完成国家规定的交售任务的前提下，生产队的收益经社员大会讨论后在生产队的范围内进行分配和管理。

自此，以生产队为基础的“三级所有、队为基础”的农村集体所有权格局得以确定，在人民公社时期的农村土地制度中发挥着主导作用，并被写入1975年宪法。(www.xing528.com)

2.适当放宽经营家庭副业的范围

与《农业六十条》相比，1962年《农村人民公社工作条例修正草案》的变化并不多，在原有基础上，增加了“保障社员自有的牲畜，永远归社员所有”的规定，稍微扩大了可属社员私有的财产的范围，并在非财产权部分增加了社员“对于社、队干部违法行为，社员有向任何上级控告的权利”。在社员经营家庭副业方面，也有一些变化：①允许生产队拨给社员饲料地，方便自己饲养家禽，也为集体养猪业提供肥料；②开垦零星荒地的批准主体由生产大队改为生产队，并规定开荒绝对不许破坏水土保持，破坏山林，破坏草原，破坏水利工程，妨碍交通；③明确自留地、开荒地和饲料地合在一起的数量占生产队耕地面积最多不能超过15%；④可经营由人民公社分配的自留果树和竹木；⑤增设“社员经营家庭副业，使用集体所有的牲畜和工具等生产资料的时候，都要付给集体以适当的代价”。

概括而言，高级社向人民公社过渡有一定的必然性，因为高级社一开始就在体制上存在政府不能容忍的缺陷，一方面高级社允许农民自由退社，妨碍了政治力量长期有效，也不利于高级社的巩固；另一方面，高级社接受乡政府的领导，但政府既没有产权，也不是社的上级，体制的不顺有碍于乡政府的领导。^[42]意识形态上受到“左”倾超越现实的空想农业社会主义的指导，在不同的历史阶段造成农业减产、农民负担过重、吃不饱饭甚至饿死的后果，经历过波折式的整顿，但很快又被推翻，复又回到“左”倾的政治错误中。此外，权力体制也是一个原因，国家要加强对乡村的社会控制。^[43]也就是说，人民公社其实是国家正式权力下沉到乡村社会的正式制度，力图对农村、农民、农业进行强有力、全方位的控制。因而，我们可以看到，继高级社实现了农业的社会主义改造、形成了集体所有制后，人民公社建立了高度公有的集体所有制，这意味着农民可以私有的财产范围急剧缩减。在人民公社初期，取消了原属于农民私有的自留地，取消了农民经营家庭副业的收入，而这一项收入是在集体劳动收入之外唯一补贴家用和安全度过荒年灾年的核心收入；同时配合统购统销与户籍管制形成了城乡二元结构，大幅度压缩了农民劳动剩余农产品，封闭了其农业外就业的渠道、自由迁徙权以及市场交易权，仅留下了获取劳动报酬和享受社队福利的这两项结构性的社员权益；在社队干部的选任、公共事务的参与上，规范层面的社员权在实践中也大打折扣，基本上由代表政权的组织决定。在这一阶段，人民公社体现出高度公有和政社合一之下对乡村的超强控制，把农民的私有和社员权益几乎压缩到温饱的临界水平。农民不得不寻求一种体制内变通生存的办法，社员与干部串通瞒产私分或者扩大自留地，把一小块土地变成自己的“避风港”，避免集体化为核心的社会主义大实验的风险。^[44]在三年困难时期之后，人民公社体制进行了调整、反复与退却，但在国家对乡村政治、经济的全面控制的大框架下，社员享有的利益可调整空间实际上已经非常有限，大概只体现在恢复农民自由地、允许经营家庭副业以及国家统购统销之外的农产品的有限市场交易权上，在“三级所有、大队为基础”时期进行恢复，在“三级所有、队为基础”时基本维持。农民大体上被看作是集体组织下从事生产的劳动者，农民对上地无任何处分权。可以说，当时整个农村土地制度无处不体现着浓厚的行政色彩，民事权利并无存在的空间。^[45]