我国成年人监护监督制度得到完善

1.要求监护人提交监护报告

对于欠缺行为能力人来讲，如果监护人不能够为其提供必要的人身照顾服务和有效的财产管理，那么这种监护的设立可以被认为是无益甚至是有害的。对被监护人的状况进行汇报具有双重目的。一方面，它能够防止监护人形成这样一个思维定式，即所有欠缺行为能力人都是静态且不变的，进而鼓励在监护过程中根据被监护人治疗进展和行为能力状况的变化对监护方式进行适度调节。另一方面，它强调了法院对欠缺行为能力人被监护人所应承担的持续责任，在监护人的监护方式不能够随着被监护人状况的改变而进行调整时，法院能够及时采取纠正措施。^[38]因此，我国的监护监督构建应该将要求监护人提交报告的内容纳入法律规定，要求监护人定期汇报被监护人的生活状况和财产收支情况，保持法院对监护过程中被监护人具体生存状况、财产收支情况和监护人具体监护行为的掌握，及时发现监护人的不当行为和被监护人个人状况的改善，依据报告内容及时纠正监护过程中存在的不当行为或及时恢复被监护人的行为能力，实现法院对被监护人权益的积极保护。对于提交监护报告的周期各国规定不一，但大多数规定周期为1年，在充分考虑我国实际国情并借鉴国外经验的情况下，《民法总则》应该增加规定，要求监护人定期提交监护报告，提交报告的周期为1年。

2.督促监护人及时提交监护报告

在监护过程中，监护人可能是忘了提交报告的截止日期而未能够及时提交监护报告，也可能是监护人根本没有意愿提交，那么，无论是出于何种情况，监护人的行为已经违反了法律或法院的相关规定。在采取惩罚措施前，我国的法院可以采取一定的手段，例如在临近报告提交时间时，发送电子邮件或电话等告知监护人监护报告提交的日期或者通知监护人其未能够在规定的时间提交监护报告，督促其尽快提交监护报告。在监护程序开始后，欠缺行为能力成年被监护人的安全是法院和社会最为关心的问题之一。如果监护人未按期提交报告，那么这就给法院传递了一个信息，即法院认为危急情形出现，准确且持续的数据提交、审阅和指示对于确保欠缺行为能力成年被监护人受到恰当和不断改进的照顾而不受人身虐待或财产侵犯至关重要，因此，法院有必要敦促监护人尽快提交报告，否则可以根据实际情况采取相应的应对措施，例如对在催促后仍未能够提交监护报告的监护人进行及时更换。采取这些应对措施的前提是我国法院需要具备强制要求监护人提交报告的公共权威、介入的意愿和能够保证过程持续实施到底的资源。而这种准备状态的确保实现需要以下条件：需要有经过适当培训的工作人员以及需要具备条理分明和内容明确的法律依据。《民法总则》第36条明确将怠于履行监护职责作为惩罚监护人的情形之一，这就为对不及时提交监护报告的监护人进行惩罚提供了明确的法律依据。

3.及时审阅监护报告

当监护人将监护报告提交给法院后，这些报告不能够被直接放入文件夹或储藏室，等到法官、书记员或专门人员有空时才对其进行审阅。虽然我国司法资源较为短缺，但这并不能够成为不及时审阅监护报告的借口，因为报告的及时审阅关涉被监护人的权益保护。在一些报告中，监护人向法院所反映的问题需要得到及时处理，在最为严重的情况下，问题的及时处理与否将会涉及欠缺行为能力被监护人的生与死，而担任监护责任的监护人此时则不知所措甚至可能陷入绝望境地而需要得到法院的紧急援助。同时法院要求监护人按时提交报告，然而监护人提交报告后却不对这些报告进行处理或者对保证给予明确答复却不进行回复，一些监护人就会因时间遭到浪费而滋生不满，也可能对继续努力提供监护基础服务感到泄气。监护报告未及时审阅的负面影响颇多，均直接涉及弱者权益的保护，因此，我国法院需要构建严格的监护报告审阅程序，规定在监护人提交报告之日起15个工作日内完成对监护报告的审阅。对于监护报告的审阅人员，由法院依据实际情况进行规定，例如法院可以规定由监护案件的主审法官、书记员或指定专门人员进行审阅，同时法院应该加强对报告审阅人员监护知识和相关专业知识（比如财务知识）的培训，让他们充分掌握监护的法律规定和相关知识，抓住报告的重点，发现报告的问题，逐步在我国法院实现掌握专业技术的专业人员及时审阅监护报告。

4.建立调查监护投诉的程序与定期审查机制

我国法院应该建立一个应对监护个案投诉的程序机制，当欠缺行为能力被监护人或者其他利益方向法院反映了监护人的作为或不作为之后，法院必须有一个预备系统及时对这些反映的问题进行回应。通常情况下，仅仅通过一次简单的调查或询问来对问题进行回应是不够的。法院应该具有一批较好掌握具体监护法律的训练有素的调查人员，他们知道如何对欠缺行为能力被监护人、监护人、家庭成员、服务提供者以及其他相关人员进行采访并收集有价值的信息。这就建立了处理监护问题的一个预备体制，并最终形成一个最佳程序机制来对所接收到的监护问题进行及时调查并采取适当措施，而法院能够从这个预备体制中受益颇多。在要求我国法院建立个案审查程序机制的同时，也需要建立定期审查机制。欠缺行为能力被监护人的行为能力一直处于变化之中，随着时间的推移，其行为能力可能会逐渐恢复，也可能会逐渐丧失。行为能力的变化会导致监护需求发生相应变化，例如被监护人的行为能力恢复，监护需求则可能会减少，反之，被监护人的行为能力丧失，监护需求则可能会增加。事实上，监护法律体系的主旨和全方位解决行为能力的法律程序是为了确保任何一个能够维持可行生活方式的个人不能够受到强制监督和照顾，监护法律制度设计的目的和宗旨就是我们的法律制度要确保需要监护的个体能够得到适度的监护。个体情况不同，监护需求则不同，而个人状况一直处于变化之中，那么，我们需要一个制度能够跟踪被监护人的行为能力状况变化，以便及时对监护服务进行变更。因此，我国法院对监护案件需要建立定期审查机制，满足欠缺行为能力被监护人在不同时期的监护需求。^[39]监护是否继续的定期审查能够减轻法院和监护人昂贵且费时的责任，同时促使监护人对欠缺行为能力成年被监护人的特殊状态定期进行重新认识。对于定期审查的期限设置，《民法总则》第24条在行为能力变更申请机制外应该增加对被监护人行为能力的定期审查机制，定期审查期限为1年，以及时发现被监护人行为能力的变化。

5.保证监护监督的资金支持与鼓励监护监督的社会参与

监护监督法律制度的构建需要有充足的人力和财力资源，如果没有充分的资金支持，那么监护监督则无法运行。法院需要安排人员审阅监护计划、监护报告，安排人员督促监护报告的提交，启动程序对监护投诉进行调查，需要对法官、监护报告审阅人员以及监护调查人员进行监护专业知识的培训，这些活动的进行均离不开资金的支持。因此，我国政府必须在监护监督方面给予充分的资金支持，确保监护监督不能够因缺乏资金支持而无法进行。然而，基于经济发展水平的限制以及老龄化社会的到来，监护需求骤增，监护监督工作量大幅增加，政府在承担监护监督支持方面也会面临越来越大的压力，因此，我们应该鼓励监护监督资金来源的多元化，鼓励社会资金参与监护监督的支持。监护监督资金的社会支持一方面能够缓解政府的经济压力，同时也将监护监督的资金支持社会化，让越来越多的个人或企业参与社会问题的解决。同时，我们应该鼓励社会团体和机构参与被监护人生活状况的监督。当今社会由于司法资源特别匮乏，法院对监护案件的全程跟踪是不现实的，因此，个人、社会团体或社会机构对监护监督制度的参与至关重要。除了经济因素之外，个人、机构或团体可能会乐于享受每天与这些欠缺行为能力被监护人在一起的生活，而这对于法院来讲，即使它们有可以掌控的财力和人力也很难做到。监护监督的社会参与使我们明白，监护问题不仅仅是政府的责任，也是我们社会每一分子的责任，社会应协助政府在解决社会问题方面为社会的发展作出贡献，实现监护监督资金和人力支持的多元化。

6.规定对监护不当与违法行为的惩罚措施

监护监督制度的运行需要惩罚措施的保障。依据监护主体的性质，我们可以将监护人划分为自然人监护人和机构监护人。法律规定两种类型的监护人要及时提交监护报告，当监护人未能及时提交，法院会发通知催促，在催促之后，监护人仍未能够提交报告的，法院应该终止监护人资格，并同时重新指定监护人。法律禁止监护人侵害被监护人的人身权益和财产权益，法院在审阅监护报告的过程中或者对投诉进行调查的过程中发现监护人存在不当行为或违法行为，法院应该暂时中止监护人资格，对不当行为或违法行为进行调查核实。经过调查核实，确认监护人存在不当行为或违法行为，尚未造成严重后果的，法院可以要求监护人对不当行为或违法行为予以纠正。对于能够承认自己的不当行为或违法行为并能够及时纠正的，法院可以允许其继续担任监护人；如果拒不纠正不当行为或违法行为，法院应该撤销其监护人资格并重新指定监护人。^[40]如果监护人的不当行为或违法行为已经造成了严重后果，应该终止其监护人资格并重新指定监护人；监护人行为构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。对于机构监护人，在监护不当或违法行为被核实后，可以采取的惩罚措施有取消其监护人资格、拒绝支付报酬以及罚款。对于不当或违法行为造成的后果特别严重或者多次发生不当或违法行为屡教不改的机构监护人，可以由工商部门对机构进行查处。对于未能够及时提交监护报告或者监护过程中存在不当行为或违法行为的监护人也可以采取罚款的手段来威慑监护人，避免潜在不当或违法行为的发生。《民法总则》应该增加规定对监护人的惩罚措施，主要包括中止监护人资格、终止监护人资格并重新指定监护人、拒绝支付报酬、罚款等，发挥事前预防和事后惩罚作用，使监护人更加明确自己的责任意识，预防监护不当或违法行为的发生，维护欠缺行为能力成年人的最佳利益。

Study on the Construction of Adult Guardianship Monitoring System

Sun Haitao

Abstract：U.S.adult guardianship monitoring system experienced the process from nonexistence to pass into existence，from be only important to court to all social parties involved in and from attaching importance to judicial practice to attaching importance to legislation and then attaching importance to judicial and legislation.Then a relatively perfect legal system of protecting incapacitated adults was formed.The aging situation of China is grim，but there are problems such as lack of the main body，lack of substantive and procedural law in“General Principles of the Civil Law”.The system is ineffective and unable to carry out effective supervision of the guardians.This will result the risk of being ignored and abused for the wards.Hence，it is necessary to learn experience form the legislation and judicial practive of U.S.guardianship monitoring system and build our adult guardianship monitoring system as soon as possible.

Keywords：Aging；Adult guardianship；Guardianship monitoring；Legislation and judicial practice

【注释】

[1]Melton，G.B.，Petrila，P.，Poythress，N.G.， & Slobogin，C.Psychological Evaluations for the Courts：A Handbook for Mental Health Professionals and Lawyers（3rd ed.）.，New York：Guilford Press，2007，p.370.

[2]Debra Benko，Brittany Benowitz.The Application of Universal Human Rights Law to People with Mental Disabilities，Human Rights.No.1 Brief9，2001.

[3]Naomi Karp，Erica F.Wood.Guardianship Monitoring：A National Survey of Court Practices，Stetson L.Rev，Vol.37，2007—2008.

[4]Unif.Guardianship & Protective Procs.Act §§ 317，420（1998）；8A U.L.A.§§ 5-317，2001：5-420.

[5]Wingspan，The Second National Guardianship Conference：Recommendations，31 Stetson L.Rev.595，2002，p.605.

[6]ABA Commn.on L.& Aging，State Statutory Guardianship Monitoring Chart，2005.

[7]Sally Balch Hurme & Erica Wood，Guardian Accountability Then and Now：Tracing Tenets for an Active Court Role，31 Stetson L.Rev.，2002，pp.897—899.

[8]Naomi Karp，Erica F.Wood.Guardianship Monitoring：A National Survey of Court Pratices，Stetson L.Rev，Vol.37，2007—2008，p.163.

[9]Model Guardianship & Conservatorship Stat.§ 17（2），reprinted in Bruce Dennis Sales et al.，Disabled Persons and the Law：State Legislative Issues，New York：Plenum Press，1982，pp.562—563.

[10]Sally Balch Hurme & Erica Wood，Guardian Accountability Then and Now：Tracing Tenets for an Active Court Role，31 Stetson L.Rev.，2002，pp.892—893.

[11]Mary Joy Quinn，Guardianships of Adults，Springer，2005，pp.171—172.

[12]ABA Commn.Mentally Disabled & Commn.Leg.Problems of the Elderly，Guardianship：An Agenda for Reform—Recommendations of the National Guardianship Symposium and Policy of the American Bar Association，1989，p.23.(www.xing528.com)

[13]Sally Balch Hurme，Steps to Enhance Guardianship Monitoring，ABA 1991，p.31.

[14]Sally Balch Hurme，Steps to Enhance Guardianship Monitoring，ABA 1991，p.32.

[15]Natl.Prob.Ct.Stands.& Advisory Comm.on Interstate Guardianships，National Probate Court Standards，p.72.

[16]ABA Commn.on L.& Aging，State Statutory Guardianship Monitoring Chart，2005.

[17]Naomi Karp，Erica F.Wood.Guardianship Monitoring：A National Survey of Court Pratices.Stetson L.Rev，Vol.37，2007—2008，p.167.

[18]Lawrence A.Frolik，Abusive Guardians and the Need for Judicial Supervision，130 Trusts & Ests.July 1991，p.41.

[19]ABA Commn.Mentally Disabled & Commn.Leg.Problems of the Elderly，Guardianship：An Agenda for Reform—Recommendations of the National Guardianship Symposium and Policy of the American Bar Association，1989，p.23.

[20]Natl.Prob.Ct.Stands.& Advisory Comm.on Interstate Guardianships，National Probate Court Standards，p.71.

[21]Naomi Karp，Erica F.Wood.Guardianship Monitoring：A National Survey of Court Pratices，Stetson L.Rev，Vol.37，2007—2008，p.169.

[22]Sally Balch Hurme，Steps to Enhance Guardianship Monitoring，ABA，1991，p.37.

[23]Naomi Karp，Erica F.Wood.Guardianship Monitoring：A National Survey of Court Pratices，Stetson L.Rev，Vol.37，2007—2008，p.170.

[24]ABA Commn.& Aging，State Statutory Guardianship Monitoring Chart，2005.

[25]Sally Balch Hurme，Steps to Enhance Guardianship Monitoring（ABA 1991），p.54.

[26]Naomi Karp，Erica F.Wood.Guardianship Monitoring：A National Survey of Court Pratices，Stetson L.Rev，Vol.37，2007—2008，p.171.

[27]Natl.Prob.Ct.Stands.& Advisory Comm.Interstate Guardianships，National Probate Court Standards，p.72.

[28]Sally Balch Hurme，Steps to Enhance Guardianship Monitoring，ABA，1991，p.45.

[29]Natl.Prob.Ct.Stands.& Advisory Comm.Interstate Guardianships，National Probate Court Standards，p.73.

[30]ABA Commn.on L.& Aging，State Statutory Guardianship Monitoring Chart，2005.

[31]Sally Balch Hurme，Steps to Enhance Guardianship Monitoring（ABA 1991），p.59.

[32]U.S.Govt.Accountability Off.，Guardianships：Collaboration Needed to Protect Incapacitated Elderly People：16（Pub.No.GAO-04-655，July 2004）（available at http://www.gao.gov/new.items/d04655.pdf）.

[33]Sally Balch Hurme，Steps to Enhance Guardianship Monitoring（ABA 1991），p.3.

[34]Naomi Karp，Erica F.Wood.Guardianship Monitoring：A National Survey of Court Pratices，Stetson L.Rev，Vol.37，2007—2008，pp.177—178.

[35]杨立新：《我国老年监护制度的立法突破及相关问题》，《法学研究》2013年第2期。

[36]任凤莲、高成新：《关于构建我国老年人监护制度的思考》，《山西大学学报》（哲学社会科学版）2009年第3期。

[37]李霞：《成年监护制度的现代转向》，《中国法学》2015年第2期。

[38]Eric Y.Drogin，Curtis L.Barrett：Evaluation for Guardianship，Oxford：Oxford University Press，2010，pp.7—12.

[39]Eric Y.Drogin，Curtis L.Barrett：Evaluation for Guardianship，Oxford：Oxford University Press，2010，pp.6—10.

[40]孙海涛、邢鸿飞：《论对精神障碍者拒绝治疗权的理解与立法应对》，《河海大学学报》（哲学社会科学版）2014年第3期。