政策执行影响因素及解决方案

决策与执行在实际工作中处于分离状态，但是领导者在思维上要清楚两者紧密相连，原因在于：（1）执行应该包含于决策之中，不考虑执行的决策肯定不是好决策；（2）决策的正确与否最终要由执行来检验。因此，不能截然地把决策的责任划给领导，把执行的责任划给下属。

在决策时，有时上级只从自己的角度进行决策，常常带有理想化倾向，不太考虑下级的具体情况，并且理所当然地对下级发号施令，结果往往执行效果并不如意。如果主要由于客观原因而普遍做不到，上级规定不妨模糊一点，给基层执行留出余地。即使是正确的决策布置给下级时，也要考虑下级具体情况，并做出相应的安排。一般来说，常常有如下客观情况会导致下级对正确的决策执行起来困难重重。（1）下级工作头绪很多，工作量很大，这时即使安排了新的工作任务也难以顾及。基层人员经常反映，工作头绪太多，常有疲于奔命、顾此失彼之感。（2）下级人手很少，如果决策需要很多人手来执行，很显然此时要考虑下级人手因素。（3）下级缺乏足够资源来执行，比如其他有关部门不一定愿意积极配合，没有足够的经费来实施，等等。（4）下级领导还需面对自己下级的工作积极性的调动等问题。（5）因为新政策过于复杂而导致下级短期内不能理解。（6）由于政策执行对象抗拒等原因而导致无法执行。因此决策过程中，未来的执行部门要深入参与其中，将一部分在执行中可能遇到的问题消灭在决策过程中，否则很容易造成未来执行的不力或偏差。

政策效果的制约因素很多，其中一个较为重要的因素就是与政策关系的利益相关者是否有充足的政策偏好表达空间。如果基层没有机会充分参与决策过程，可能会在执行过程中体现自己的意见，从而影响政策执行的效果。从这个意义上看，虽然西方的竞争式民主制度存在很多缺陷，但其一个最大的优势在于让包括政策执行者在内的政策利益相关者具有相对充足的政策偏好表达空间和途径。以此作为参照物，中国的政策执行者参与政策制定讨论的空间和途径仍有待进一步拓展。由于很多时候政策执行者不能充分表达自己的政策偏好，也无法充分介入政策制定过程，因而只能将自己的利益偏好诉诸执行阶段的政策变通，进而影响政策执行的效果。

美国政策学者艾利森（Graham Allison）认为，在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10％，而其余的90％则取决于有效的执行。离开可执行性的决策是没有意义的。《追求卓越》一书记录下的卓越公司并不是因为绝佳的念头、突出的产品、惊天动地的企管方法等而卓越起来，而是“千百件细微的事情，每件都比人家做得好一点点而载入史册的”。因此要热爱自己的工作，在平凡中体现出卓越。靠执行力最成功的例子之一是沃尔玛（Wal-Mart），百货业在美国早就是成熟的产业，按照波特的五力模型，那是无利可图的产业。但是，沃尔玛的创办人沃顿（Sam Walton）开始从乡村包围城市，一点一滴拉大和竞争者之间的差距。例如光是偷窃的损失，沃尔玛就比竞争者少了一个百分点，这就是执行力的具体表现。除此之外，沃尔玛还利用集中发货仓库，每天都提供低价商品，还有全国卫星联机的管理信息系统等，沃尔玛便以这些看似平淡无奇的管理手法，创造出全球最大的百货公司。成功之道无他，唯执行力而已。

需要注意的是，一些决策不能仅从表面去看，有时对外展示的只是一种姿态，不一定完全反映决策者的本意。例如中央与地方在房地产价格调控政策上有着微妙的关系，中央政府从国计民生角度希望房价保持相对稳定，有些地方政府由于土地财政等切身利益，在象征性地响应中央对房价调控政策的同时，有时有意无意地对房价采取放任政策，并未真正完全落实中央调控政策。解决这个问题，既需要中央大力督导，也需要各地因城施策，一城一策，才能达到更好的调控效果。(www.xing528.com)

领导者不仅在决策时要考虑执行，而且在必要时要亲身参与到执行中去。20世纪90年代曾成功带领IBM再度走向巅峰的郭士纳并没有仅仅为IBM制定一个战略，然后交给下面的各级经理去实施，而是亲自参与其中的整个过程，从一开始的调查、讨论，到制定战略、建立机构、选择人员，再到实施、跟踪，然后发现了问题，又去解决。郭士纳在重整IBM的过程中表现出非凡的执行力。[2]

领导者在执行过程中要起到表率作用。建安三年夏四月，曹操出征张绣途中，下了一道命令，各位将士经过麦田时，不得践踏庄稼，否则一律斩首。一日曹操正在骑马行军途中，忽然一只斑鸠受惊从田中飞出，曹操坐骑因此受惊蹿入麦田，踏坏一大片麦子。曹操立即叫来行军主簿，要求依军法处置，主簿十分为难，曹操却说：我自己下达的禁令，现在自己违反了，如果不处罚，怎能服众呢？当即抽出随身所佩之剑要自刎，左右随从急忙解救，这时谋士郭嘉急引《春秋》“法不加于尊”为其开脱。此时曹操便顺水推舟，说一句“既《春秋》有‘法不加于尊’之义，吾姑免死”，但还是拿起剑割下自己一束头发，掷在地上对部下说：“割发权代首”，叫手下将头发传示三军，将士们看后，更加敬畏自己的统帅，没有出现不遵守命令的现象。这就是一代枭雄曹操的“割发代首”。

用什么样的人来执行决策也非常关键。对北宋王安石变法，后世褒贬不一，其实其变法的初衷是好的，但执行中发生了很多偏差，甚至导致某些结果比不改革更糟糕。王安石手下缺乏坚定不移的支持者和足够多的人才去合理地执行这项工作是变法失败的关键因素之一。以吕惠卿和陈升之为代表的拥护变法者，在变法初期对变法起了很大的作用，但是这些人往往具有强烈的政治野心，因此在变法中变质，成为变法的破坏者；以邓绾和蔡京为代表的投机者，打着变法的旗号捞取好处；以苏轼与其弟弟苏辙为代表的支持改革者，但是改革的意见实质上与王安石的思想并不一致，以致后来成为变法反对者。王安石所用的其他一些人也不在乎变法的对与错，只要对自己有利的事情就不择手段地去做，根本不会在意自己究竟是属于变法派还是反对派。青苗法是历史上唯一的农贷制度，地方官为了邀功，力争多放贷钱财，多回收本利，于是各显神通，最普遍的做法是按户摊派，不管百姓要不要，搞得乡村鸡犬不宁，甚至逼死人命。其他免疫法、保甲法都不同程度地有类似问题。此后围绕王安石变法的派系斗争又反反复复，给后世留下深刻教训，有人据此提出“利不百不变法”。官场中下层的执行官员也从中得到教训，凡事不可过于积极、走得太远，免得招来纠偏时的打击。

反之，如果手下有人才，领导者即使决策失误或不完整，也会有人才补救或改正，例如战国末期，韩国派水工郑国到秦做卧底被发觉，秦王嬴政听信宗室大臣的进言，认为来秦的客卿大抵都想游间于秦，就下令驱逐客卿。李斯也在被驱逐之列，尽管惶恐不安，但他在临行前主动上书劝说秦王不要逐客，写下流传千古的《谏逐客书》。该文一开头，李斯便开门见山地指出逐客的错误，然后用正面事实列举出秦往昔纳客而获得的种种好处，最后挑明客卿对统一大业的不可或缺，如果排斥客卿以成就其他诸侯，则秦国霸业难成。就这样秦始皇驱逐异国客卿的错误决策被李斯的《谏逐客书》纠正，为秦统一六国做出正确的人才决策。