领导者决策：依法办事

“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”这是美国当代法学家伯尔曼（Harold J.Berman）的名言。古罗马大思想家西塞罗在《论法律》中说的一句名言：“我们如果想要自由，就必须成为法律的奴隶；只有成为法律的奴隶，我们才能获得自由。”缺少了法治，眼前和短期内看不出来，但长期来看人治主宰一切是十分可怕的，最终可能导致人人都可能处于危险中。法律只有被信仰，才会内化为人们自身的信念，法律的作用是预防不是惩罚，如果人们不弄清楚法律的真正目的所在，那么法律的价值就很难实现，而制定的法律也会流于形式，从而形同虚设。20世纪50年代，美国最高法院在布朗诉托皮卡教育委员会案中，裁决南方公立学校中的种族隔离制度违宪，但由于大多数南方白人的强烈反对，一些南方州拒不执行最高法院判决，阿肯色州州长甚至动用州国民警卫队在该州首府小石城封锁学校，禁止黑人学生入学。当时的美国总统艾森豪威尔（Dwight David Eisenhower）尽管与最高法院的首席大法官存在政见分歧，却毅然派遣了美国第101空降师中的一千名伞兵进入小石城强行执法，武装护送黑人学生进入学校就读，充分展示法律至上、有法必依。

中国领导者依法办事思维的书面证据形成在古代可以追溯到春秋时期。公元前536年，子产将郑国的法律条文铸在象征诸侯权位的金鼎上向全社会公布，史称“铸刑书”。“铸刑书”是中国历史上第一次公开公布法律，开创了古代公布成文法的先例，成为中华法系的萌芽。当时，很多人反对子产公布成文法这种做法，他们认为法律规定越隐蔽越好，绝不能让国人知道，法不可知，才好操纵，公布成文法反而会束缚自己的手脚。而子产铸刑书于鼎的意义正在于否定了“法不可知，威不可测”的游戏规则，从此，中国官家做事的依据开始公开，对领导者胡乱决策形成非常有限的制约。在世界范围内，颁布于公元前18世纪的《汉谟拉比法典》是迄今世界上最早的一部较为完整并且完整保存下来的成文法典。

领导者需要具备合法性思维。合法性思维以合法性为起点，要求领导者在行使权力时，无论是决策，还是执行，或者是解决社会矛盾、纠纷，推动发展、深化改革，都应不断审视其行为是否符合法律的规定和要求，包括行为的目的是否合法，行为的权限是否合法，行为的内容是否合法，行为的手段是否合法，行为的程序是否合法，等等。中国古代传统的社会秩序，不是靠法来维持，而主要是靠宗法、靠纲常、靠下层对上层的绝对服从来维持。于是，“人治”与“礼治”便被宣扬来代替“法治”。[5]在中国古代，法和令是分开的，法是经过反复讨论正式出台、为各方所认可的基本规则，令只是各级领导临时性的行政命令，政令经常超出律法的规定范围，甚至互相矛盾、抵触，接到政令的各级官吏是捍卫律法还是执行命令呢？绝大多数官吏会选择后者，他们的命运掌握在朝廷与上级手中，而不在律法手中。[6]很显然，这种政治生态不具备合法性基础。现代商业的核心是平等交换、契约和法治、信任与守诺，在此方面中国法治建设的任务很重，道路漫长。(www.xing528.com)

领导者按现行法律法规办事，不能违法违纪。坚守法律是每一位领导者的原则，破坏法律也是每一位领导者的禁区。在一些行政生态不良的地方，一边是党规党纪的日益完备，另一边是各种潜规则的盛行。这就意味着不少领导干部都处于“非法化”的生存状态，纪委如何切割成了一门技术。造成这种现象的根本原因是法制不健全，行政部门并非完全依法行政，而是依权行政、依事行政，这样就淡化了行政机关的本职工作。在法律、政策与上级指示三者面前，如果三者矛盾，实践中官员一般都会倾向于选择后者，因为命运掌握在上级手中，而非法律，导致本来最为刚性的法律反而最难实施。此外，由于受到一些红头文件及会议精神的挤压，个别既定的法规也难以切实执行。鉴于新的法律法规和政策层出不穷，政府领导者无法完全动态掌握，因此政府政策或其他政府行为在推行之前均需要安排合规检查，由专门的政策法规部门和人员来把关，防范政府自身的违法行为。