国际社会介入耶路撒冷问题的研究成果

耶路撒冷问题的复杂性在于，耶路撒冷主权争端的参与方虽然是当地犹太人与阿拉伯人，但是他们背后却各有各的势力。以色列以美国和西方国家为依托，阿拉伯人则以整个阿拉伯世界为背景。参与解决的国际组织也难以排除相关大国的影响，因此国际社会各方的角力对于耶路撒冷问题的走向也至关重要。

1．联合国分治决议与第一次耶路撒冷争夺战

1937～1948年间，英国、美国和联合国为解决巴勒斯坦问题先后提出了多项分治议案和修正案，耶路撒冷在所有议案中都被置于某种形式的特殊地位。

而因为“二战”后英国实力的衰落，各个殖民地与委任统治地相继脱离英国统治，在阿拉伯人、犹太人的反对与犹太武装的攻击下，巴勒斯坦委任统治政府已经控制不了局势，不得不结束委任统治，并将巴勒斯坦的犹太人与阿拉伯人的分治问题与业已成形的耶路撒冷问题一起交给新成立的联合国决定。联合国为此任命了联合国巴勒斯坦特别委员会进行调查，“特别委员会一致建议用特别条款保障这些圣地的神圣地位，并根据‘现有权利’确保可以出入这些圣地。它并建议以后在巴勒斯坦成立的任何一个或多个国家的宪法中必须明确规定这些圣地的地位和各个宗教社区的权利。特别委员会并为巴勒斯坦的前途提出了两个备选计划。特别委员会少数成员建议的计划设想在巴勒斯坦建立一个独立、统一的联邦国家，以耶路撒冷为首都，在阿拉伯人地区和犹太人地区分别设置行政区。这个计划还建议成立一个永久性的国际制度来监督和保护耶路撒冷及其他地方的圣地。多数成员的计划则建议把巴勒斯坦分为一个阿拉伯国和一个犹太国，而对耶路撒冷地区实行领土国际化，成为阿拉伯国境内的一个飞地。最终通过决议的则是后一个计划。该决议中载有一个‘政治分立经济合一计划’，详细规定各自的边界、政府机关、少数民族权利的保护、过境自由以及这三个实体之间的经济和其他方面的合作方式，特别着重圣地及宗教权利和自由。”^[58]

1947年11月29日，联合国的巴勒斯坦委员会通过了著名的联合国181号分治决议。决议的第三部分规定，“耶路撒冷市应建立为一个在特殊国际政权下的独立主体，并由联合国管理”，其行政长官由联合国托管理事会任命，但不得由阿拉伯国和犹太国公民充任。决议对“耶路撒冷市”的界定是：

东限为阿布迪斯（阿拉伯重镇），南限为伯利恒（基督教圣地），西限为艾因卡里姆（犹太定居点），北限为舒法特（阿拉伯重镇），面积158平方千米，超过目前耶路撒冷的市辖范围。

决议对耶路撒冷的立法、司法、经济体制、公民资格等做了原则规定，并责成托管理事会制定详细的城市规约。

把巴勒斯坦分为犹太国和阿拉伯国家，耶路撒冷为联合国托管。由于美苏操纵下的联合国在领土划分上偏袒犹太人，所以犹太人表示接受，但是遭到阿拉伯人的强烈反对，宣称他们自认为不受这项决议的约束。分治决议不仅激怒了阿拉伯世界，也激化了耶路撒冷地区的阿犹对立。1947年12月2日，阿拉伯人开始袭击和焚烧犹太商业街。2月中旬，阿明·侯赛尼组建的“阿拉伯高级委员会”部队（“救世军”）开始向犹太区和郊外的犹太定居点发动袭扰，切断了犹太区通往沿海的通道。此时，犹太武装主力“哈加纳”没有部署在耶路撒冷战区，同侯赛尼部队作战的是贝京领导的右翼武装“伊尔贡”。由于双方都对阿犹冲突持极端立场，这一阶段的武装冲突具有明显的恐怖活动特征，双方死伤均在千人以上。

1948年4月1日，“哈加纳”发起了打通耶路撒冷补给线的“纳赫森”行动，并于4月5日攻入耶路撒冷。在此期间，“伊尔贡”对阿拉伯武装曾出没过的村庄实行了残酷报复。4月9日，“伊尔贡”血洗了位于“耶路撒冷通道”南侧的“阿拉伯解放军”据点代尔亚辛村，200多名阿拉伯村民被屠杀殆尽。5天后，阿拉伯人以牙还牙，伏击了驶往斯科普斯山的班车队，88名希伯来大学教师和哈达萨医院医护人员被杀，斯科普斯山同外界的交通被切断，犹太武装的收复行动受到英国军队的阻击，未能得手。

5月14日晨，英国高级专员随军撤离耶路撒冷，委任统治结束。当晚，以色列国宣告成立。次日，埃及、外约旦、伊拉克、叙利亚和黎巴嫩军队相继开进巴勒斯坦，战争正式爆发。

5月19日，外约旦军队攻入老城，包围了犹太区，穷于应付各路阿拉伯军队进攻的以军只抽出两个连参加老城解围战，多次冲击均告失败。困守老城犹太区的千余人弹尽粮绝，在首席拉比率领下于5月28日投降，被作为战俘押往安曼。“伊尔贡”部队向老城发起的多次反攻均被击退。

2．约旦和以色列对耶路撒冷的瓜分

1949年3月2日，外约旦和以色列在希腊罗得岛开始举行公开停战谈判，秘密谈判也同期进行。4月3日，双方达成正式停战协定。协议规定“停战分界线应和1948年11月10日耶路撒冷地区停火协议中所规定的线相一致”^[59]。协定还规定“恢复斯科普斯山上文化和人道主义组织的正常活动，并允许自由出入”以及“自由出入圣地和文化组织并且自由使用橄榄山的墓地”。根据停战协定确立的原则，以色列未能索回被约旦军队攻占的耶路撒冷南部的犹太定居点和包括霍马山地区在内的犹太地产；斯科普斯山成了约旦占领区中的一块飞地，连同邻近阿拉伯基督徒管理的维多利亚教会医院构成“非武装区”，由86名以色列警察、35位以色列文职人员和40位阿拉伯文职人员留守，每两周一次的人员轮换和补给由联合国部队实施保护。联合国部队总部设在原委任统治机构所在地“政府大厦”，连同其周围的阿拉伯区和犹太区构成“中立区”。在耶路撒冷西区，阿拉伯人遭到了巨大损失，约1万阿拉伯居民逃离，抛下了大量不动产，成为争论至今的一大难题。由于当时耶路撒冷市辖范围很小，停火线以西的一些阿拉伯村庄和斯科普斯山犹太飞地均不包括在内，但这些地方后又被以色列划入耶路撒冷，致使阿以双方对西耶路撒冷阿拉伯难民人数和阿拉伯不动产数量的统计有很大出入。根据1948年的耶路撒冷市辖范围，停战分界线两侧各方控制的土地状况如下表。

停战分界线两侧各方控制的土地状况

资料来源：第二届耶路撒冷问题学术研讨会（1996，北京）文件之一：耶路撒冷城的发展，巴勒斯坦驻华使馆提供。(www.xing528.com)

以上表格显示了1952年以前的“东耶路撒冷”和“西耶路撒冷”。在这之后，以色列和约旦分别扩大了各自控制的耶路撒冷市辖范围，约旦没有将斯科普斯山犹太飞地划入东耶路撒冷。

停战协定生效后，约以开始为最终解决方案进行秘密接触，并拟定了分割耶路撒冷的原则：以色列对包括西墙在内的老城犹太区行使主权，但需交还新城的一部分阿拉伯区；约旦确保西部犹太区至东部斯科普斯山通道的安全，同时将得到从希伯伦穿越以色列领土到加沙地带的通道，并拥有这条通道的主权。1950年2月下旬，《约以互不侵犯条约》和《约以和平条约》已分别拟就，但未及正式签署便引起阿拉伯世界愤怒声讨，约以和谈功败垂成。

3．“国际化”方案的持续尝试及其失败

尽管战争造成了耶路撒冷被瓜分的事实，但联合国并未放弃“国际化”的尝试。“建立耶路撒冷地区永久国际制度的文书草案于1949年9月由和解委员会通过后提交大会。为了努力协调‘耶路撒冷的最大限度地方自治’的要求与国际社会期望该市具有的特殊地位，草案规定将该市分成阿拉伯区和犹太区，在两区之内授权其各自地方当局处理一切非国际性事务。国际性事务则明文规定交给由大会任命并向大会负责的一名联合国专员处理，这名专员将确保圣地的保护和自由出入，并监督该地区的永久非军事化和中立化，同时确保保护人权和各个群体的权利。该草案还载有条款规定成立一个混合委员会和一个混合法庭来管理共同关心的事务，并成立一个国际法庭来保护国际社会的利益。”^[60]

1949年12月9日，第四届联大通过了《关于耶路撒冷国际化的决议》（第303号决议），重申了1947年181号决议的原则，所附地图也没有对耶路撒冷范围做任何变更。决议还要求托管理事会完成城市约规的拟定工作。次日，联大通过了为该项计划拨款的第356号决议。

以色列和约旦都反对联合国继续推行国际化。303号决议通过后，以色列立即于12月11日决定将首都迁往西耶路撒冷。次日，约旦宣布兼并东耶路撒冷。1950年1月23日，以色列议会通过决议，宣布耶路撒冷是以色列的永久首都。约旦国王阿卜杜拉则迅速完成了吞并约旦河西岸的“法律程序”：组成了新的议会上院，选举了新的议会下院（约旦河两岸各选出20名议员）。1950年4月24日，两院联席会议通过决议，支持“约旦河两岸完全统一，组成一个国家”^[61]。

在耶路撒冷的分割已成为事实的情况下，联合国放弃了“国际化”努力。“到1949年10月，安全理事会已无限期地推迟讨论如何实现耶路撒冷的非军事化。1950年12月14日，第五届联大通过了第468号决议，取消拨款建立国际制度。此后，联合国的努力主要朝向设法解决大量巴勒斯坦难民及其放弃的财产所引起的困难问题和停战线沿途的紧张局势。在1951年，和解委员会做出最后一次持续努力，在冲突双方之间进行调解，并提出一套关于难民、赔偿、领土调整和修订停战协定，以确保自由进出耶路撒冷地区各个圣地的全面提议。然而，该委员会再度总结认为，双方都不愿实施有关决议，而当地发生的种种变化也使问题无法达成解决。^[62]”

4．第二次耶路撒冷争夺战

从1948年7月中旬到1967年6月初，将耶路撒冷一分为二的停战分界线基本上保持着平静，联合国部队对停火实施监督，斯科普斯山飞地的人员轮换和补给也正常进行，但关于自由出入对方控制区内的宗教圣地等条款没有得到遵守。

以色列在西耶路撒冷大兴土木，进行“首都建设”，并于1952年和1963年两次将城市范围扩大。阿拉伯人逃离时被迫遗弃的村庄和市内房产或被改建，或被出售给本国公民。

1952年，约旦将市辖范围从2．4平方千米扩张为6．5平方千米。同约旦河西岸其他地区一样，东耶路撒冷市民均取得了约旦国籍。20世纪60年代初期，特别是1964年5月在东耶路撒冷举行巴勒斯坦第一次全国委员会会议并正式宣布成立巴解组织后，东耶路撒冷居民对“巴勒斯坦实体”的认同感有所加强，对约旦的统治构成了一定的威胁。1967年“六·五”战争爆发后，东耶路撒冷发生了要求约旦参战的大规模示威游行。

1967年6月5日第三次中东战争爆发后，约旦国王侯赛因在埃以战线战况不明的情况下，不顾以色列总理艾什科尔通过联合国部队挪威籍指挥官发出的警告，仓促参战。10时45分，在埃以战争爆发3个多小时之后，耶路撒冷约旦驻军开始炮轰西耶路撒冷，并迅即占领了联合国军总部所在地“政府大厦”，切断了“斯科普斯山通道”。一个小时之后，以军开始炮火反击，原定投入西奈战场的一个伞兵旅转而开往耶路撒冷。当日下午5时，以军开始地面行动，首先攻取了“政府大厦”，解救了被扣押的联合国士兵，进而连夜激战，夺取了耶路撒冷北部和南部所有高地，并于6日上午完成了对老城的合围。是夜，城内约旦守军奉命撤离，但有150名士兵拒绝执行命令，留在城内坚守。此时，以色列国防部长摩西·达扬根据战前安排，严令在任何情况下都不得攻击老城，以军在耶路撒冷战场的攻势一度限于停顿^[63]。7日凌晨，联合国安理会通过了停火决议，战前刚刚进入内阁的利库德集团领导人贝京闻讯后，立即建议在停火协议生效前攻占老城。上午9时，以色列内阁通过了贝京的建议。10时，伞兵指挥官莫塔·古尔上校率领伞兵旅进抵西墙。6月7日14时30分，国防部长摩西·达扬在总参谋长拉宾将军和耶路撒冷指挥官乌齐·纳尔基斯将军的陪同下进入耶路撒冷。他们登上圣殿山，当达扬看到一面以色列国旗插在岩石圆顶清真寺上时，他“命令马上将国旗降下来”^[64]。当晚8时，约以双方接受了联合国停火决议。

时隔两千年，犹太人终于可以访问圣殿山了。10天后，达扬返回阿克萨清真寺，他穿着袜子和圣地的谢赫^[65]及乌里玛^[66]坐在一起，表明了他对圣殿山的态度和立场。“达扬规定犹太人不得在那里祈祷。这一颇具政治远见的决定一直被遵守至今。”^[67]