训政时期的制度表现：舶来的宪政文化

1. 以党训政的《训政纲领》

孙中山先生逝世以后，自1928年开始，国民党开始颁布《训政纲领》、《国民政府组织法》和《训政时期约法》等一系列法律、法规，准备实行以党训政。在训政时期，国家的权力高度集中于国民党中央。《训政纲领》是整个训政时期的基本纲领。《训政纲领》一共有六条原则。其中第4条规定: “治权之行政、立法、司法、考试、监察五项付托于国民政府总揽而执行之，以立宪政时期民选政府之基础。”通过此条文可知，在“训政”时期即确立国民政府在形式上仍然是以孙中山的“五权宪法”思想为“摹本”的五院制政府。

然而，再仔细分析《训政纲领》的其他几个条文即可发现，“训政”时期国家政治权力实际上集中于国民党中央执行委员会。《训政纲领》第1条开门见山地规定: “中华民国于训政期间，由中国国民党全国代表大会代表国民大会领导国民行使政权。”这表明在“训政”时期是由国民党来代表人民行使国家“政权”。再结合该《训政纲领》的其他条文来分析，譬如: 《训政纲领》第2条规定: “中国国民党全国代表大会闭会时，以政权付托中国国民党中央执行委员会执行之。”由此可知，训政时期实行的实际上是“以党治国”、集权于党的政治原则，国家的政治权力集中于一元化的国民党中执委。

再分析国民党中央执行委员会与国民政府的关系，我们也可以更加清楚地看到训政时期的国家最高权力集中于国民党中执委的集权政治设计。虽然《训政纲领》第4条也规定了在训政时期国民政府实行五院制，分别行使行政、立法、司法、考试、监察五项治权，但《训政纲领》第5条同时又规定: “指导监督国民政府重大国务之施行，由中国国民党中央执行委员会政治会议行之。”第6条规定:“中华民国国民政府组织法之修正及解释，由中国国民党中央执行委员会政治会议议决行之。”国民党中执委不仅可以指导监督国民政府的重大国务，同时甚至还可以修正及解释《中华民国国民政府组织法》。

通过分析《训政纲领》的几个条款可知，在训政时期，国民党在国家权力体系中的地位无疑是一元化的。不仅国民政府的五个治权要接受国民党中执委的指导监督，同时人民还要接受国民党的“训导”，以便能“熟练掌握”选举、罢免、创制、复决四种政权。也正是由于在训政时期确立了国民党的一元化统治地位，人民的政权无法得到保障，人民主权的宪法精神无法得到实现，以至于训政时期一直延续了20年之久。假借“训政”之名，国民党推行了20年之久的一元化专制统治。

2. 五权合一的《国民政府组织法》(www.xing528.com)

一元化的权力设计不仅在《训政纲领》中得到了充分的体现，而且在《中华民国国民政府组织法》(以下简称为《国民政府组织法》) 中得到了落实。根据1928年10月3日国民党中执委第172次常会议决，同年10月8日由国民政府公布了《国民政府组织法》，由“国民政府统揽中华民国之治权”(第1条)。国民政府以行政院、立法院、司法院、考试院和监察院五院组织之。国民政府的五院之间不但缺乏制衡机制，而且更为关键的是，在五院之上设置了权力独大的国民政府主席一职。在人事安排上，由蒋介石任国民政府主席。国民政府主席不仅兼任陆海空军总司令 (第9条)，而且兼任国务会议主席 (第11条)。依据该部组织法的规定，国民政府主席为国家元首，代表国民政府接见外使，并举行或参与国际典礼; 当院与院之间有不能解决之事项时，经国务会议议决，由国民政府主席及五院署名行之 (第13条)。

透过对《国民政府组织法》的规定，可以发现，国民政府的五院制实际上是依据“五权统一”的原则来设定的。主要表现在: 第一，权力统一于国务会议。依据国民政府组织法的规定，国民政府以国务会议处理国务，该会议由国民政府委员组织之，其中国民政府主席为国务会议主席，国民政府五院正副院长分任国务会议委员。由此来看，五院正副院长和主席合起来即构成国务会议，该会议所议决的事项，再由五院正副院长带回各院去执行。因此，“国民政府之职权，虽试行五院制，但仍为一权主义，盖国民政府之公布法律，发布命令，必经国务会议议决，是五院职权内之事项，仍须经国务会议为最终之决定，则显非五权分立主义”。[8]第二，权力独大的政府主席。国民政府实行委员制，从表面看实行的是合议制，但是，国民政府主席可以代表国民政府接见外国使节，兼任海陆空军总司令，还担任处理国务的国务会议主席，实际上握有军政大权，其地位显然要高于同为国民政府委员的政府五院院长。对于这种表面上的合议制，当时著名的宪法学家钱端升就指出其中的奥妙: “该法规定‘国民政府以国务会议处理国务’，一若采合议制者然，但法律上主席有特殊之权，事实上主席权力特大，绝非合议制。”[9]由此可知，国民政府主席一职的设置，使得国民政府主席的权力远在政府五院之上，国民政府主席不仅享有军事权，而且还控制着政府的“治权”，因此，这种制度设计，实际上使得国家的权力仍然是一元化状态。

3. 国民党解释的《训政时期约法》

这种“以党训政”的一元化的权力设计同样被《中华民国训政时期约法》(以下简称《训政时期约法》) 充分继承。1931年6月1日，南京国民政府公布了《训政时期约法》，并宣布即日起开始施行。该约法共8章89条。《训政时期约法》第1条开宗明义规定:“国民政府本革命之三民主义，五权宪法，以建设中华民国。”第3章的第32条规定: “行政、立法、司法、考试、监察五种治权由国民政府行使之。”第7章规定的是“政府之组织”，其中第71条规定: “国民政府设行政院、立法院、司法院、考试院，监察院，及各部会。”由此可知，虽然《训政时期约法》是仿照孙中山的“五权宪法”思想而设置“五院”制政府，但这并不意味着传统一元化的权力设计在此有所改变。对于此点，只要我们仔细地分析一下条文就可以发现，就整个《训政时期约法》来说，其实质还是在于巩固国民党对全国的统治权。

这一点在《训政时期约法》第3章得到了充分的体现。第3章“训政纲要”是《训政时期约法》的核心之所在。《训政时期约法》的第3章重申了在训政时期，由国民党全国代表大会代表国民大会行使中央统治权，在国民党全国代表大会闭会期间，则由中国国民党中央执行委员会行使 (第30条)。在国民党与国民政府的关系上，虽然《训政时期约法》没有像《训政纲领》那样明确地规定国民政府要接受国民党的指导监督，但这并不意味着国民政府可以脱离国民党的控制。此两者的关系在文本中作了巧妙地处理，但是只要仔细分析一下《训政时期约法》文本的附则，就可以明白其中的奥妙。《训政时期约法》在附则中规定: 本约法之解释权由中国国民党中央执行委员会行使之 (第85条)。这就表明，国民党可以通过解释《训政时期约法》来继续控制国民政府，从而使国民党的意志凌驾于约法之上。国民党的决定或政策纵然与约法相冲突，也可以照样实行不误。这就充分表明，国民党中执委才是真正意义上的最高国家机关，国民党实行的始终是一元化的权力控制。正是基于这种设计，使得国民大会不能真正代表国民，人民主权的宪法原则被虚化。国家的权力始终牢牢地控制在国民党中执委的手中，国家的权力始终体现的是集权而不是分权和权力制衡。