五权宪法：外来宪政文化的制度展示

1. 权能失衡的《五权宪法草案》

孙中山生前，虽然发表过“五权宪法”的诸多演说，但是他本人并未拟定出来一份关于“五权宪法”的法律文本，因此“五权宪法”在孙中山生前并没有完全贯彻实施。然而，孙中山先生为了尽早使之付诸实践，还是做出了许多积极的努力。譬如，他曾指示南京临时政府秘书兼司法部长叶夏声[4]起草“五权宪法”草案，因此，从该草案中我们可以比较清晰地看到孙中山对中华民国的构建蓝图。在《孙中山年谱》中，有“1922年6月8日，命叶夏声起草五权宪法草案”的记载。[5]正是因为秉承孙先生的三民主义、“五权宪法”思想，所以该部宪法草案在序言中称: “洪维国家真正之基础在以三民之精神，铸五权之宪典，俾民有民治民享之幸福，克垂万世于无穷。”[6]“先生复以姑试起草为言，归而冥想终宵，乘端午之暇，穷一日之力，而成斯草。即日进程，奉谕留阅……先生覆书，聊致慰勉。”因此，据叶夏声的上述序言可知，该文本是奉孙中山之命而草拟的，并且还获得了孙中山的“慰勉”。可见该文本应当是充分反映了孙中山的宪法思想。

孙中山的“五权宪法”思想在该部《五权宪法草案》的《总纲》部分中也得到了充分的体现。《总纲》开门见山地规定: “中华民国由中华民国国籍之人民，基于民族、民权、民生主义，建设直接民主共和国统治之。”(第1条) “中华民国由国民大会组织之考试院、立法院、行政院、司法院、监察院行使其统治权。” (第6条)然而，这一部宪法草案却存在一个严重的弊端，就是“权能失衡”、“五权合一”，以至于“权”不能制“能”，反而集权于“能”。这主要表现在以下两个方面:

首先，国民大会的“政权”难以制衡政府的“治权”。在权力结构的设计方面，孙中山的“权能分治”思想也得到了充分的体现。在政权与治权的关系上，该部宪法规定: “中华民国国民大会，由每县及其同等区域一人之国民代表组织之”(第6条)。该部宪法对国民大会的四大民权 (选举、罢免、创制和复决) 规定得十分笼统。所规定的国民大会的权力甚至还没有孙中山宪法思想中所构想的国民大会的权力大。虽然宪法草案规定“国民大会于国民代表选出后自行集会、开会”(第4条)，但是同时又规定，“国民大会以考试、立法、行政、司法、监察各院组成，自成立之日散会”(第7条)。这就表明国民大会自政府组成之日起即散会。该部宪法草案由于没有规定国民大会在休会期间也设立常设机构，因此，行使“政权”的国民大会与行使“治权”的国民政府之间无法实现制衡，从而导致政府之“治权”趋向集权。

其次，在政府的五个“治权”的设计上，该部宪法秉承了孙中山“五权统一”的宪法思想，没有采取权力制衡的原则。各权之间可谓“分职任事”，互不侵犯，并且互相合作，从而实现“五权统一”。以立法权为例，该部宪法还规定: “中华民国之立法权，以立法院行之。”(第24条) 同时该宪法对立法院的职权进行了详细的规定。通过对立法院的职权进行分析可知，在“五权宪法”中，立法院的职权仅在于依法立法和解释法律等，立法院不具有对其他权力进行制衡的特性。譬如内阁制下国会对内阁的不信任投票权，或者总统制下国会对总统的弹劾权等，都不为该部“五权宪法”中的立法院所有。五权之间制衡机制的阙如，必将导致政府的权力蜕变成行政集权。(www.xing528.com)

2. 行政权优位的《建国大纲》

《建国大纲》是孙中山先生于1924年4月12日做出的一个关于国家建设的纲领性文件，全文共25条。《建国大纲》开门见山地明确规定: “国民政府本革命之三民主义，五权宪法，以建设中华民国。”(第1条) 这充分表明，孙中山始终坚持以“五权宪法”为基本思想来建设中华民国之国民政府。对于国民政府的具体权力结构设计，孙中山先生强调: 建设之程序，分为三期: 一曰军政时期，二曰训政时期; 三曰宪政时期 (第5条)。在宪政时期，中央政府当设立五院，以试行五权之治，其序列如下: 曰行政院、曰立法院、曰司法院、曰考试院，曰监察院 (第19条)。宪政时期自然实行的是“权能分治”，即政府有能，人民有权。在中央代表国民行使政权的机构为国民大会。宪法颁布之后，中央统治权，则归于国民大会行使之。国民大会对于中央政府官员，有选举权、罢免权; 对于中央法律，有创制权、复决权。在整部《建国大纲》中，孙中山先生都没有表明在宪政时期，国民大会要设立常设机构，在国民大会的休会期间对政府进行控制，真正实现“以权制能”。这同时也就充分地表明，在孙中山先生的宪法思想中，在国家权力的设计上所追求的并非是西方宪法所规定的分权制衡制度，而是为了增强政府办事效率的行政集权制度模式。

与西方宪法将立法权列于其余各权之首从而突出立法权的优位性不同，孙中山始终强调将行政权列于各权之首，从而突出的是行政权相对于其余四个“治权”的优位性。在西方宪法制度中，依据人民主权的宪法原则，立法权是最能代表人民的权力，而孙中山的“五权宪法”则与此迥异。孙中山在《建国大纲》的第19条规定: “在宪政开始时期，中央政府当完成设立五院，以试行五权之治。其序列如下: 曰行政院、曰立法院、曰司法院、曰考试院、曰监察院。”又在第20条比较详细地规定了行政院所应当设立的各部。孙中山不仅将行政院列为各院之首，又独将行政院所属各部明文列举。于此即可概见，在孙中山心目中是如何的重视行政院。又如他在演讲“五权宪法”时，其所揭示的“治国机关图”中，政府之下五院并列，即表明五院地位平等，但对行政院却列于中央，其右为立法院，其左为司法院，再右列考试院，再左列监察院。这可说，又是孙中山将行政院视为五院中心的深切表现。[7]“五权宪法”所要突出的就是行政集权。这也迎合了在当时救亡图存的特殊国情下，为了提高政府办事效率和整合政治资源的现实需要。