宪政文化之舶来—探析五权宪法

1. 拖延时间，维护专制

传统一元化的权力设计在“宪政”时期也产生了深远的影响。这种影响主要表现在国民党通过拖延宪政的施行时间，以继续维护其一党专政的统治地位。“宪政”徒有其名却无民主、自由之实。依据孙中山的遗教，训政时期只有六年，且训政时期需要切实推行地方自治，以培养民众之共和素养。照此计算，从1928年国民党推行训政体制开始，至1934年应当结束训政，实行宪政。实行宪政之前必须制定宪法。国民党为了延缓宪政的实施，就故意拖延宪法的制定时间，以继续维护国民党的一党专政。从1932年国民党决定起草宪法开始，至1936年国民党颁布《中华民国宪法草案》时止，已经远远超过了孙中山关于训政为期6年的设想。实际上国民党的“蒋记”宪法《中华民国宪法》直到1947年才正式公布。若照此计算，则国民党一党专政下的训政体制，已经足足推行了近20年。也就是说，宪政被足足延误了近14年。

1931年的“九一八”事变激发了国人空前的爱国热情，同时也给中国的宪政运动注入了新的动力。为挽救民族危亡，一些有政治见识的民主人士认识到“一党专政”的严重危害，要求当局改弦更张，推行民主，实行宪政。只有实现宪政，才能集中各派政治力量，从而共御外侮。其主要推动者是胡适、马相伯、王造时、罗隆基以及国民党内的民主派孙科等人。1932年4月7日国民党在河南洛阳召开国难会议。尽管会前国民党规定了会议的讨论范围，会议中又极力控制，但是迫于各方压力，主要是一些反蒋派别和民主党派强烈要求国民党结束训政，迅速召集国民大会实行宪政。[19]会议闭幕后，孙科在上海发表《救国纲领》，呼吁“促进宪政、建立真正的民主政治”，要求国民党于最近期内就开始“筹备宪政”，迅速起草宪法，并于1933年4月召开国民大会议决宪法。孙科的主张得到了众多民主人士的拥护。第三党、人权派、青年党、民权保障同盟、职业教育社、国家社会党、各界救国联合会等中间派别及社会团体一致要求结束训政、实行宪政。国民党统治集团迫于政治压力，不得不于1932年召开四中全会决定于1935年3月召开国民大会，制定宪法，同时又责成由孙科立即主持起草宪法草案。[20]

然而，从1932年国民党开始决定起草宪法，直至1936年5月5日才正式公布《中华民国宪法草案》(即“五五”宪草)。“五五”宪草从起草到完成，一共花去了近5年的时间。这充分地体现了以蒋介石为首的国民党顽固势力对宪政的阻碍。蒋介石在无法控制国难会议的情况下，于是便玩起了拖延时间的政治手腕，从而使得国难会议和国民大会中民主势力所倡导的宪政运动走向失败。最终成型的“五五”宪草也并不是一部体现权力制衡和保障人权的宪政精神的草案。例如，“五五”宪草规定的总统权力很大，而对其限制却很少。它确定的中央政制是总统独裁制。[21]

2. 程序障碍，阻滞宪政

(1) 政府改组的程序障碍

传统一元化的权力设计也同样对《中华民国宪法》(又称为“四七”宪法) 的制定与施行产生了重要影响。通过“政府改组”和“行宪”这样“巧妙”的程序设计，以阻滞宪政的实施。在召开国民大会制定宪政实施之根本大法前，国民党则寄希望于通过“改组政府”这一程序障碍，以控制宪法之制定。宪法制定之后，则采取“行宪”的程序障碍，继续控制国家权力。譬如，在“行宪”阶段，国民党就通过限制候选人选举权和被选举权、控制人事安排等诸如此类的障碍设计，使得国家的权力始终被国民党牢牢地控制住。

依据1946年1月召开的各党派政治协商会议的决议，在召开国民大会制定宪法之前，为了确保国民大会及其制定的宪法能够代表社会各方面力量的多元利益，需要对国民党一党统治下的国民政府进行改组，然后通过改组后的国民政府来召集国民大会和制定宪法。改组国民政府的关键是确定各党派在国民政府委员中的名额分配。在国民政府委员名额的分配上，国民党意图排挤民主党派人士和共产党，推行一党专政。

依据政治协商会议确定的协议，国民政府委员的名额为40名，其中五院院长是当然委员，再由国民党提名15个委员，国民党总共有20名委员，占据了一半。其余20名委员归其他党派和社会贤达。由于协议还规定，国民政府委员会的一般议案，有出席委员的一半即可通过，但如果所议论的议案，其性质涉及施政纲领的变更，就必须有出席委员的2/3赞成，也就是说，只要有1/3以上的委员反对，就不得形成议决，因此，国民政府委员会中各党派人数的多少，关系到施政纲领的修正与否，所以国民党、共产党和民主党派人士都力争更多的人数。对于另外20名国民政府委员的名额分配，国民党提出，共产党、民盟、青年党和社会贤达之间的分配比例为: 8∶4∶4∶4。这样共产党即便和民盟联合起来也仍然无法推翻国民党的提案。国民党完全可以通过控制住共产党和民盟的投票人数，从而控制国民政府，实现国民党的集权。这一分配方案遭到了共产党和民盟的坚决拒绝。共产党和民盟联合起来共要求14个名额。事后，该要求得到了蒋介石的同意。然而，当蒋介石意识到满足中共、民盟14个名额的要求将对其十分不利，就要推翻承诺，并在4月中旬派邵子力向民盟要国民大会和国民政府委员会的名单，并坚持“8∶4∶4∶4”的提案，以图排斥、打击中共和民盟。由此可知，国民党所谓的“宪政”，实际上所实行的仍然是“以党治国”。[22]最后，在中共政协代表王若飞和民盟代表罗隆基的秘密配合下，迫使国民党同意中共和民盟在国民政府委员会40个名额中占有14个席位，即拥有超过1/3的否决权。

然而，当蒋介石意识到政协决议对其不利，于是就不守信用，并于1946年7月14日单方面决定召开国民大会。在没有完成改组政府之前，就召开国民大会，这完全违背了政协的决议，因此遭到了中共和民主党派的坚决抵制，拒绝参加国民党非法召开的国民大会。但是蒋介石仍然一意孤行，决定撕毁政治协商会议的决议。1946年11月15日，国民党纠结了青年党、民社党等人，撇开共产党和民盟单独召开国民大会，并于1947年4月18日公布了非法的政府改组名单:国民政府委员29人中，国民党就占了17名，其中国民政府主席和五院院长都是国民党员。行政院23名政务委员，国民党就占去了15人。国民党还占领重要部会长官之职。在国民政府中，国民党人数占据绝对优势，因此，在实际上改组后的国民政府仍然是一党专政。从改组以后的国民政府中的党派组成成分来看，改组后的政府缺乏民主基础，因为在国民政府中既不包括占全国人口绝大多数的工农群众的真正代表中国共产党，也不包括代表民族资产阶级和小资产阶级的民主党派——民盟。所谓组成国民政府的“多党”，实际上就是指青年党、民社党，外加国民党本身，而青年党和民社党只不过是依附于国民党的两个小党。[23]

政府改组对现代中国宪政运动的影响主要是: 设法限制共产党和其他民主人士的选举权和被选举权，从而总揽国家的统治权。这显然是对人民主权原则的违背。依据人民主权的宪法原则，所有的国家权力都属于人民全体，而不应当是国家的部分组成成员。中国不是国民党的中国，而是全国人民的中国。国家的权力来自于全体人民的授予，因此宪法实际上就是人民与政府之间的一张“契约”。国民党对其他民主党派和共产党的选举权和被选举权的排斥，实际上还是希望控制国家的政权，将国民大会变成国民党员代表大会，将国家权力变为一党私有的权力。这显然就是传统文化中一元化权力观的充分体现。

(2) “行宪”的程序障碍

依据宪法精神，政府的权力来自于人民的授予，因此，政府如何组成应当完全由人民的意志来决定。政府的权力运行也必须严格遵照宪法的规范。而1947年1月1日公布的《中华民国宪法》(即“四七”宪法) 则与此精神完全相反。“四七”宪法颁布后并没有及时地实行。那么国民党为何不及时实行宪法，而且还要另设一个“行宪”程序呢? 原因很简单，就是为了阻碍宪法的施行，使得宪法不能控制国家权力，相反却被国家的强权所控制。正是借助“行宪”这一程序的政治操作空间，使得国民党有充分的机会来操纵人事安排，控制国家的最高统治权。因此，“行宪”的程序设计其真实意图并非真正贯彻实施民主宪政，而是在国民党的主持下对国家权力进行分赃。在确定国民党的统治权不动摇的前提下，给予听话的小党一定的利益施舍。正是由于假借“行宪”之名义进行分赃，使得宪法“限权”的民主精神丧失殆尽。宪法在正式实行以前政府就已经被国民党的强权所控制，宪法失去了“限权”的应有意义，导致人民主权的宪政精神彻底丧失。

正是由于这个原因，所以在行宪过程中演出了许多争权夺利的闹剧。“行宪’并非宪政意义上的贯彻实施宪法，而是一场彻头彻底的“权力分赃”。在1948年3月至5月召开的“行宪国大”上，国民党员为了争夺权位而丑态百出。有的国民党员因为没有能够当上代表，便跑去会场打闹。在场外，示威游行者有之，绝食上吊者有之，抬棺材赴会者亦有之，有的甚至干脆跑到会场去抢座位，或者拂袖挥拳，大打出手，会场内外，乌烟瘴气。[24]这样的例子还有很多，比如，在总统和副总统的选举上，与其说是“选举”，还不如说是“政治操作”。对于总统候选人，为了粉饰民主，总统候选人的产生并非经过民主提名，而是全由国民党来刻意安排，共有两人，即蒋介石和居正。很明显，居正的作用就是陪选，因此结果可想而知，在总统选举中蒋介石以绝对多数胜出，得2430票，居正得269票。在副总统的选举上，国民党内又展开激烈争夺。根据国大公报，副总统的候选人一共有六个，即孙科、李宗仁、于右任、程潜、莫德惠和徐傅霖，其中属于民主党的莫德惠和徐傅霖同样也是陪选。在这几位候选人之中，最具实力的就是李宗仁和孙科。为了使孙科能够选上，蒋介石授权孙科亲自发号施令，坐镇指挥。这致使李宗仁和程潜大为光火，发表声明说由于某种压力的存在，国大代表不能自由投票，要在党外搞独立竞选。蒋介石看到势头于己不利，乃授意程潜退出竞选，并令其将选票改投孙科，许诺补偿其全部竞选费用。最后，李、程二人皆放弃竞选，国大被迫休会，蒋介石又回过头来疏通李、程二人，劝说其参加竞选，[25]等等，总之不胜枚举。

[1] 《孙中山选集》，人民出版社1981年版，第444页。

[2] 马雪芹: 《孙中山五权宪法思想与西方三权分立学说》，载《平顶山师专学报》1996年第3期。

[3] 《孙中山选集》，人民出版社1981年版，第776页。

[4] 《孙中山选集》，人民出版社1981年版，第797页。

[5] 《孙中山选集》，人民出版社1981年版，第796页。

[6] 唐自斌: 《孙中山五权宪法思想新论》，载《湖南师范大学学报》1995年第4期。(https://www.xing528.com)

[7] 《孙中山选集》，人民出版社1981年版，第765页。

[8] 吴清一、王吉生: 《三权分立与五权宪法思想三大比较》，载《海南大学学报》2005年第3期。

[9] 《孙中山全集》第9卷，中华书局1986年版，第330页。

[10] 张学仁、陈宁生: 《二十世纪之中国宪政》，武汉大学出版社2002年版，第152页。

[11] 张学仁、陈宁生: 《二十世纪之中国宪政》，武汉大学出版社2002年版，第152页。

[12] 谢振民: 《中华民国立法史》(上册)，中国政法大学出版社2000年版，第217—218页。

[13] 钱端升: 《民国政治史》，上海商务印书馆1946年版，第121页。

[14] 钱端升: 《民国政治史》，上海商务印书馆1946年版，第121页。

[15] 钱端升: 《民国政治史》，上海商务印书馆1946年版，第121页。

[16] 郭宝平、朱国斌: 《探寻宪政之路》，山东人民出版社2005年版，第86页。

[17] 王永祥: 《中国现代宪政运动史》，人民出版社1996年版，第105页。

[18] 王永祥: 《中国现代宪政运动史》，人民出版社1996年版，第105页。

[19] 参见张学仁、陈宁生: 《二十世纪之中国宪政》，武汉大学出版社2002年版，第165—169页。

[20] 《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》下册，光明日报出版社1985年版，第180—181页。

[21] 徐矛: 《中华民国政治制度史》，上海人民出版社1992年版，第232页。

[22] 张学仁、陈宁生: 《二十世纪之中国宪政》，武汉大学出版社2002年版，第217—218页。

[23] 张学仁、陈宁生: 《二十世纪之中国宪政》，武汉大学出版社2002年版，第232页。

[24] 蒋碧昆: 《中国近代宪政宪法史略》，法律出版社1988年版，第242页。

[25] 参见张学仁、陈宁生: 《二十世纪之中国宪政》，武汉大学出版社2002年版，第236—237页。