一元化的权力设计在训政时期更是得到了充分的体现,这集中体现在“以党训政”上。1928年6月3日,正在欧洲考察的胡汉民、孙科从法国巴黎联名致电谭延闿等人,提出训政时期国家发展的原则,并明确要求“以党统一”、 “以党训政,培植宪政深厚之基”。“本党重心,必求完固,党应担发动宪政之权。”[10]同年9月,胡汉民发表《训政大纲说明书》,宣称: 训政时期实行“以党治国”,一切权力“皆由党集中,由党发施”。政府由国民党“负其保姆之责,故由党指挥,由党拥护”。还称国民党中央政治会议“总握训政时期一切根本方针之抉择权”,是训政发动与指导机关,国民党拥有发动训政之全权,国民政府是训政的执行者。[11]
1928年10月3日,国民党中常委蒋介石、谭延闿、胡汉民、孙科和戴季陶五人召开常务会议,通过《中国国民党训政纲领》。1929年3月国民党第三次全国代表大会又追认通过。同年10月,国民党中央通过并由国民政府颁布了“试行五权制度”的《中华民国国民政府组织法》、《训政时期约法》。此《国民政府组织法》与《训政纲领》、《训政时期约法》,在训政时期,均不得不视为“根本法”,标志着训政的法律化。[12]《训政纲领》的基本宗旨就是“中华民国于训政期间,由中国国民党全国代表大会代表国民大会领导国民行使政权”(第1条)。因此,总的来说,训政时期就是要使国民党包办全国的政权、治权。对于国民党在训政时期一党专政的统治地位,蒋介石在同年10月3日致国民党中央的一份电文中毫不隐讳地说: “本党……暂定一党专政之制。”
关于“训政体制”下的权力设置,可以从以下三个方面来进行理解: “第一,就党与政府关系而言,党必求其完固之中心,政府必求其有适宜之组织。”[13]“第二,就权与能之关系言,党为训政之发动者,须有发动训政之全权,政府为训政之执行者,须有执行训政之全责。”[14]“第三,就党与政府二者在训政时期与人民的关系而言,则党之目的在以政权逐步授诸全国之人民,政府之目的在于逐步受国民党之指示对国民全体进行训导。”[15]总之,训政时期,就是要将国家政权托付于中国国民党,由国民党的权力机关代表国民行使国民大会的职权,以“保姆”身份训练国民“学会行使政权”。国家政治权力的发动程序,是由国民党的中央执行委员会经由中央政治会议而达于国民政府。国民政府则在国民党的指导及监督之下。国民党“总揽统治权”,并分别托付于政府五院分行之。同时,通过政治会议的设置,使得执政党和政府的关系“厘然有序”。整个训政制度的设计,就是要保证政府对执政党的政纲、政策“有政必施,有令必行”。[16]也就是说,在训政体制下,人民要接受国民政府的“训导”,而国民政府又要受到国民党的“指导”、“监督”。国家的权力传递模式仍然是自上而下,国家的权力设置仍然是以一元化为本质。(www.xing528.com)
关于“以党训政”,将国家权力集中于国民党中央,对这一点蒋介石于1931年5月10日在国民会议上就《训政时期约法》所作的阐释性讲演就是一个最好的注脚。蒋说: “国民党在训政时期代表国民大会行使中央统治权,可知国民党在训政时期是一个最高机关。”他还说: “一切权力全操于中国国民党,由国民党决定后,才交给国民政府去执行,没有一件事可以经国民政府自由去活动。”“非本党同志完全管政,主义是不易实行的。”[17]“希望在两年以内,政治人员由中央政府至各地高级政府,全是本党的党员。如此主义方可实行,革命方可完成。”[18]这一点也在《训政时期约法》的“附则”中得到了反映。附则中规定: “本约法之解释权由中国国民党中央执行委员会行使之。”透过这种权力设计,就使得在训政时期始终贯彻“以党训政”。国民党中央完全可以利用解释权任意解释各条款,当然也就可以任意解释国民党与国民政府之间的相互关系,使得国家权力集中于国民党,从而继续维护权力一元化。
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