舶来的宪政文化：五权宪法视角下的一元化

在权力的设计上，传统文化对孙中山先生设计“五权宪法”的影响很大。因为“五权宪法”中五权分工的政府，实际上仍然是一个没有能够逃避传统文化的重构作用而形成的行政集权政府。这种一元化的权力设计主要体现在孙中山的“万能政府”的权力设计上。其实在前文中，笔者已经对“万能政府”的基本理念尤其是孙中山的认识进行过一定的论述。在这一部分，笔者将从制度构建的方面对“万能政府”展开更加详细和深入的论述。

五权政府的设计虽然以西方三权分立之政体为摹本，但是，孙中山先生对它作了具有本质性差异的修正。这种本质性的不同就在于“五权”政府的各权之间是分工配合的关系，而迥异于西方“三权”宪法之分权制衡关系。孙中山反对权力制衡的理由就在于: 权力的相互制衡会造成权力之间的相互内耗从而影响政府的工作效率，不利于充分发挥政府的效能来为民众谋幸福。孙中山的想法是要造成一架“驾乎欧美之上的” “新机器”。[1]这个新机器其实就是孙中山在其“五权宪法”之中设计的“万能政府”。关于“万能政府”的理论和制度构想，主要包括以下三个方面的内容。

第一，通过“权能分治”，集权于政府。按照孙中山的设计，就是把政治权力分为两大系统，[2]“一个是政府权，一个是人民权”，人民权为“政权”，是“集合众人之事的大力量”，政府权是“治权”，是集合管理众人之事的大力量。[3]这两大权力系统中，孙中山认为人民权即“政权”是国家权力的主体。它是一种“管理政府之权”，[4]其内容包括选举、罢免、创制、复决四大直接民权。[5]这四大民权，面虽不广，条目不多，却言简意赅，抓住了问题的根本。因为人民要有这四大民权，才能够去管理政府，如果人民没有了这四大民权，就失去了管理政府的政权。[6]

然而实际上，在孙中山的宪法思想中却并不希望人民事事牵制政府，从而影响政府的办事效率，所以在机构设置上国民大会并不设立常设机构，只是一个临时议事的机构。这种设计就使得代表国民行使四大民权的国民大会往往会被架空，处于有权难行的状态。这种制度设计的目的并不会实现政权与治权之间的平衡，而只可能导致政府集权的产生。按照孙中山的宪法思想，就是要缔造一个办事效率高，而同时又不受太多牵制的“万能政府”。人民可以对政府表示充分的信任，从而更好地建设一个富强的中华民国。因此，“万能政府”的制度构想，导致“权能分治”的制度设计在实际运行过程中很容易演变成“人民无权”而“政府有能”。

第二，通过“五权分工”，集权于行政院。孙中山认为，组成政府的五个权即行政权、立法权、司法权、考试权和监察权之间，不能采西方政府诸权之间相互制衡的制度。在孙中山看来，政府各权之间的关系应该是分工的关系而不应该是分权的关系，因为分权只会导致各权之间因为相互牵制而降低政府的工作效率。正因为如此，孙中山先生把监察权从立法权中分离出来，把考试权从行政权中分离出来。行政院不需要对立法院负责，各院都统一对国民大会负责。在孙中山看来，政府各权之间的关系就应当是在政府首脑的统帅下分工合作，各尽其责，就好像一窝之中的蜜蜂，“分职任事”，各自担任觅食、采花、看门等不同的任务。孙中山特别要求国家的行政、司法、立法诸员“毫不紊乱”，做起事来，既不侵越权限，严循职责分工去做，也就是说，“政府替人民作事，要有五个权，就是要做五种工作，要分成五个门径去做工”。[7](www.xing528.com)

对此，我们试以立法权与行政权之间的关系为例来进行说明。首先，行政机关行使行政权，不具有立法否决权，这意味着行政机关不制约立法机关的权力运行; 其次，立法机关行使立法权，对其他机关的权力 (包括行政权力) 不予干涉，其他机关也无须对立法机关负责，并把监察权从立法机关分离出来另行成立一个独立的权力，因此立法机关对其他机关的官员无权监督。[8]

这样设计的目的就是使政府五权之间井井有条，毫不冲突，并且能够相互帮助，以形成群力，那么政府就可以发生无限的威力，也只有这样，“政府才可望发展成为强有力的万能政府”，也就可以像“日本和德国的进步，一日千里”。[9]由于五权之中，最为重要的就是行政权，因此“五权分工”就是以行政权为核心进行分工配置，这就使得“五权宪法”就其本身的设计来看，是趋向于行政集权的。

第三，通过总统组织行政院，集权于总统。虽然在孙中山的“五权宪法”设计中是五权分立，五权并列相称，但是这五权的法律地位并非平等。其中，行政院的地位就要明显高于其他各权。其他四权其实是以行政权为中心来开展工作的，因此，五权之间的分工与配合在实际工作过程中就会演变为以行政权为中心，形成“五权统一”的行政集权。又由于行政院系依据总统而组成，因此，“五权宪法”的行政集权体制最终必然演变成总统集权。总统的地位在“五权宪法”中是十分尊崇的。总统不仅有权组织行政院，还有权提名司法、考试、监察三院之院长交立法院表决，而且三院院长在立法院通过之后，还要总统任命。总统还是国家的元首，有权召集五院会议。由于缺乏“政权”对于“治权”的有效制约，致使“五权分立”在实际过程中就变成了总统领导下的五院分工，总统的指令分别交由五院带回去执行。

与中国不同的是，西方的三权分立政体可以说是一个相互猜疑的政体，它是以对国家权力及行使权力的人持怀疑、不信任的态度为出发点的。因为在西方宪法理论中，任何一个权力机关掌握绝对的支配权都会有滥用权力谋取私利的可能，因此都有可能对民主政治构成破坏。为了保护人民的权利和自由，必须以权力制衡权力。它是一种消极地防止权力被滥用的原理，而不是积极地增进效率的原理。也就是说，它的目的不是为了避免权力之间的摩擦，而是想通过“不可避免的权力摩擦使它们协调前进”。这一点几乎与孙中山“五权宪法”中的“权能分治”、“五权分工”的权力设计完全相反，而这一点正是值得我们深思的地方。