众筹证券法律规制研究成果

我国证券法律责任经历了从“重行轻民”到“民行并重”的发展过程。“2005年《证券法》修订前，证券法律责任制度的设置因其浓重的行政主导性和受限制的民事责任追究程序而备受诟病。原《证券法》具有明显轻民事责任的特点。从该法所涉及的民事责任、行政责任和刑事责任相应的法律条文来看，第11章作为法律责任的专章，绝大部分是行政责任的条款，另有17条涉及刑事责任，而民事责任的规定却寥寥无几，仅有3处，加上在其他章节中的8处内容，总共不过11处散见的规定。”^[2]对于内幕交易、操纵证券市场等证券违法行为，立法上却对其民事责任未作出明确规定。出现这种立法状况的主要原因在于政府主导的证券市场对《证券法》公法属性的重视多于其私法属性。2005年，我国对《证券法》进行了修订，修订后的《证券法》较大地改进了对民事责任的设置，增设了短线交易、内幕交易、操纵证券市场、欺诈客户和出具虚假报告、证券公司违规承销等民事责任，扩大了民事赔偿责任的主体范围、适用范围，确立了连带赔偿责任形式。2020年施行的《证券法》系统总结了我国证券市场改革发展、监管执法、风险防控的实践经验，作出一系列新的制度改革：一是全面推行发行注册制度；二是完善投资者保护制度。区分普通投资者和专业投资者，有针对性地作出投资者权益保护安排；建立上市公司股东权利代为行使征集制度；建立普通投资者与证券公司纠纷的强制调度制度；三是显著提高证券违法违规成本。如对于欺诈发行行为，从原来最高可处募集资金5%的罚款，提高至募集资金的一倍。对于上市公司信息披露违法行为，从原来的60万元罚款，提高至1000万元。此外，在建立健全多层次资本市场体系、上市公司收购制度、证券公司业务管理制度、证券登记结算制度、跨境监管协作制度等方面作了完善。从《证券法》修订的历史来看，几次修改都反映出监管层希望通过强化民事责任制度安排，为证券侵权纠纷提供私权救济途径，实现真正意义上的保护投资者合法权益的立法目的。

（一）民事责任与行政责任的本质定位

民事责任与行政责任的定位有所不同，行政责任以惩戒为主要功能，民事责任以补偿为主要功能。虽然事实上两种责任都起到了惩戒违法行为人和保护投资者的作用，但行政责任以惩戒违法者为基本定位，重点在于对加害人的违法行为予以惩罚并给予加害人在法律上的否定评价，通过惩罚机制来预防和遏制证券违法行为，维护市场秩序，保护投资者合法权益。^[3]同时，国家负有惩戒违法行为的责任和义务，根据《证券法》，国务院证券监督管理机构、国务院授权的部门、县级以上地方人民政府具有追究证券违法行为行政责任的职责和义务。^[4]惩戒证券违法行为既是这些机关承担的一项法律义务，又是其应当履行的证券监督管理职责。若有关机关对证券违法行为不作为或怠于追究加害人的行政责任，则为失职。证券民事责任以救济受害人、补偿受害人的损失为出发点，强调通过补偿受害人因违法行为而遭受的实际损失来保障其合法权益。就其本质定位，证券民事责任以财产罚为主要责任承担形式，以公平正义的法治思想为指导，通过强制加害人承担其不当行为给被害人造成的实际损失体现出法律对加害人的惩戒。由此可见，证券民事责任以保护投资者合法权益为首要功能，而对不法行为的惩戒则是为实现保护投资者功能而附带的次要功能。

（二）行政责任是证券法的本法责任

《证券法》第1条规定了其立法目的：“为了规范证券发行和交易行为，保护投资者的合法权益，维护社会经济秩序和社会公共利益，促进社会主义市场经济的发展，制定本法。”虽然表述比较抽象，但可以发现，以维护市场秩序和社会公共利益为首要定位的行政责任与保护投资者合法权益为主要定位的民事责任都被纳入其中，但民事责任和行政责任哪个更重要却在字里行间中没有体现。但是，证券行政责任与民事责任相比，行政责任是以加害人为中心构建的制度，责任体现的惩罚直接施于加害人；民事责任则是以受害人为中心来构建的制度，受害人提出赔偿请求和出示相关证据后经法律规定程序才能施加于加害人。虽然，民事责任通过形成一种利益机制，鼓励广大投资者诉请赔偿，积极揭露证券市场中的各种欺诈行为和其他违法行为，但如果受害人怠于提出赔偿请求，加害人的违法行为就得不到应有的处罚，也无法形成监督力量，发挥即时监控的作用。当民事责任实现受阻时，行政责任使加害人仍然不得不为其违法行为付出代价，虽然，有时这种代价的付出不一定表现为经济形式，但至少可以在一定程度上预防和减少违法行为的再次发生。由此可以发现，基于证券民事责任制度实践运作并不顺畅，以及有效司法制度供给不足、证券市场违法违规行为频繁的事实，为了有效地惩戒证券违法行为，维护市场秩序，保护投资者合法权益，证券行政责任在现阶段的证券法制中显得非常重要。随着证券市场的发展和相关实践活动的加深，立法者和监管层越来越清晰地认识到行政责任仍是证券法之本法责任^[5]。证券市场中，广大投资者才是市场的真正主体，如果市场中的违法违规行为得不到有效的预防和控制，投资者的合法权益将得不到有效保障。

（三）民事责任、行政责任、刑事责任三者间的关系(www.xing528.com)

证券法律责任分为民事责任、行政责任、刑事责任，按照功能主要可分为惩戒和救济两大类。其中，以行政责任和刑事责任制度为代表的“惩戒制度”是由监管者或者执法者按照法律、法规的规定对证券违法行为施以制裁措施，在惩戒违法违规行为的同时，威慑潜在违法违规者，从而维护证券市场秩序。“救济制度”则是以民事责任制度为代表，从补偿证券违法行为给受害人造成的损失出发，赋予证券市场主体在利益受到损害时自行寻求救济的制度安排，从而达到保护投资者利益、维护证券市场正常秩序的目的。

1.三种法律责任制度并行不悖

三种法律责任制度相互协调、相互弥补、相互渗透，共同维护证券市场秩序。在许多情况下，三种法律责任制度可能同时适用，且不能相互替代和抵消。当证券市场违法违规行为人由于经济能力所限无法同时支付全部民事赔偿款、行政罚款、刑事罚金时，应当优先支付民事赔偿款。^[6]《刑法》第36条第1款还规定：“由于犯罪行为而使被害人遭受经济损失的，对犯罪分子除依法给予刑事处罚外，并应根据情况判处赔偿经济损失。”这些规定反映出民事赔偿优先原则，体现出证券法规的救济性质。同时，根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定^[7]，尽管同一行为可能同时引发三种证券法律责任，但三种责任之间并不能相互代替，不得以行政处罚代替刑事处罚。

2.三种法律责任相互区别

首先，三种法律责任产生的前提不同。证券民事责任产生的前提是行为人违反证券民事法律规范，对他人合法权益造成了损害。证券行政责任产生的前提是行为人违反了证券行政法律规范的规定，扰乱了证券行政管理机关对证券市场的管理秩序。证券刑事责任的产生是由于行为人违反了证券刑事法律规范的规定，严重侵害了市场参与人的合法权利和社会公共利益。其次，三者实现方式有所差异。刑事责任的追究需要经过较为复杂、严密的程序，包括侦查机关调查取证、检察机关提起公诉以及法院的判决；行政责任的追究机制则由证券监管机构主导，在认定相关违法事实后按照相关行政程序作出处罚；民事责任的实现则主要依赖当事人自身，因此，民事责任的实现依赖于司法制度的供给，政治、经济、社会等多种制约因素的改善。