菲律宾非政府组织定位纠正倡导失灵

萨拉蒙的“志愿失灵理论”认为非政府组织倡导失灵的原因是其天然缺陷，如服务的选择性与业余性、监管不到位等。但笔者在研究中发现，菲律宾非政府组织倡导失灵的根本原因是发展过程中组织定位混乱，过多地承担了原本属于政府或企业的社会责任，反而忽略了自身的责任。卡里诺也认为，“菲律宾非政府组织界于政府与市场之间，其社会定位超出自身范畴，既不是政府，也不是企业，更不是教会，其核心价值尚未明确。”[9]要纠正倡导失灵，需要明确非政府组织的组织定位，避免目标扭曲，回归公益，做好第一部门和第二部门的补充。

首先，非政府组织应回归公益领域。非政府组织不是万能的，依赖非政府组织来解决政府失灵和市场失灵，已经被证明是行不通的。与其盲目扩大非政府组织的使命任务，不如专注于基本宗旨，回归公益领域。非政府组织应从原本属于政府和企业的公共服务领域中退出，如基础教育、国民卫生领域等。无法退出的非政府组织可以转型成为公共企业或私营企业，其他非政府组织则可以专注于政治倡导工作。菲律宾教育部与卫生部并未对所登记的非政府组织进行分类对待，事实上已经将这些组织视为公共企业或企业。

其次，应优化非政府组织的法制环境。服从政府管理是非政府组织存在的前提和基础，而培育和支持非政府组织发展是政府的责任。就菲律宾非政府组织而言，缺少一部完整的非政府组织法律，且注册、管理机构众多，造成一些非政府组织多头注册登记，一些组织却不注册登记。而由于人力、财力、技术的限制，基本上所有的注册登记机构都无力对非政府组织进行有效监管。虽然近年来菲律宾政府加强了对非政府组织管理体制的完善，但实际上整个菲律宾非政府组织仍然处于相对无序的状态，直接影响了非政府组织的组织定位。对于那些在引导非政府组织有序发展上具有压力的发展中国家而言，优化法制环境对于明确非政府组织定位、促进倡导工作有重要意义。

再次，应加强非政府组织责任机制，明确非政府组织究竟要向谁负责。在菲律宾，腐败的官僚体制早已影响到非政府组织运作，不法经营和不善经营削弱了公众对非政府组织的信任。许多发展中国家甚至是发达国家的非政府组织也面临着类似的问题。非政府组织的可信度、透明度和民主性受到不同程度的质疑，阻碍了它们的健康发展，不利于它们在促进社会经济与政治民主方面有效地发挥作用。发展中国家非政府组织应该通过透明的运作制度，积极、有效地与公众沟通，公开组织信息，接受外部监督，并加强非政府组织的自律与互律，通过非政府组织网络促进非政府组织履行自身义务，规范自身行为。(www.xing528.com)

菲律宾非政府组织认证协会（PCNC）在促进菲律宾非政府组织的自律上提供了一个良好案例。虽然该组织的成立目的并非是作为非政府组织问责的工具，但在对申请认证组织的评估过程中，该协会帮助这些组织思考自身的组织目标、运作和结构，使其以诚实和负责的方式更有效地服务于相关的群体和组织。作为税收功能的一个有价值的副产品，非政府组织认证协会的认证过程帮助菲律宾非政府组织在一定程度上更具问责性。[10]

在中国，非政府组织的三大主要问题是公信力危机、专业化建设问题、自身治理问题，近年来中国非政府组织出现的各种负面新闻都是这些问题的直接体现。因此通过优化现行管理制度，运用多种政策手段，构建多元监督体系来明确中国非政府组织的定位、确保其在公益领域内发展方面，紧迫性非常突出。在这点上，菲律宾非政府组织既为我们提供了经验，也提供了教训。