菲律宾非政府组织研究：政治作用的局限与倡导失灵

非政府组织在经济领域的“完美神话”[3]早已被萨拉蒙提出的“志愿失灵”概念所打破。然而在政治领域，非政府组织的作用仍然被一定程度地扩大，许多人相信或宣扬发展中国家非政府组织能够在民主转型时期发挥至关重要的政治作用。菲律宾非政府组织正被树立为这样一个成功的例子，常常被冠以人民力量运动的领导者、人民力量代表、政府的监督者等称号，似乎拥有“完美”的政治光环。然而通过研究，笔者认为菲律宾非政府组织的政治贡献固然值得肯定，但其政治作用不应夸大。应当看到在政治领域，它仍然受到菲律宾传统政治精英的强力制约，政治活动空间有限，缺少足够的政治话语权。

在对菲律宾非政府组织发展轨迹、经济影响力和政治影响力的考察中，笔者发现制约其发展的主要力量是菲律宾传统政治精英，即在国家政治权力结构中占主导地位，对国家事务拥有支配权的群体。他们主要集中在菲律宾各级政府、政党、天主教教会、军队的领导层中，形成不同的传统政治精英团体。菲律宾非政府组织的每一次大发展都得益于一个或多个传统政治精英团体的推动，它们之间的博弈也很大程度上限制了非政府组织的发展方向与运作方式。通常情况下，当传统政治精英团体间存在激烈冲突时，非政府组织获得的政治支持就大，反之则小。

在马科斯集权时期的后一个阶段，以马科斯家族为首的传统政治精英团体与以阿基诺家族、许寰哥家族、天主教教会领导层为首的传统政治精英团体发生了激烈冲突。后者由于实力不足，选择与非政府组织结盟，在非政府组织的协助下，对基层民众进行政治动员和组织。这一结盟关系延续到重建民主时期之初，上述两个传统政治精英团体之间虽然执政地位对调，但冲突依旧进行。菲律宾非政府组织因此得以在政治倡导领域有重大发展，并以宪法形式固定其政治地位。西班牙殖民时期殖民政府与天主教教会的矛盾、美国殖民时期亲美政治精英与本土政治精英的斗争对非政府组织产生的影响与上述情况类似。菲律宾独立初期是一个例外，传统政治精英之间虽然没有激烈冲突，却受到强大的外部政治威胁（“胡克”运动），因而扶持非政府组织向农村发展。1990年后，当阿基诺夫人、拉莫斯等稳固局势后，传统政治精英团体间的冲突有所缓和，非政府组织获得的政治支持也因此减少。

观察菲律宾非政府组织的政治参与情况，也可以发现其政治参与空间仍然非常有限。在1986年2月、2001年1月的两次人民力量运动中，菲律宾非政府组织并未发挥领导作用，只是作为组织者和参与者，起决定作用的仍然是传统政治精英。而在2001年5月、2005年5—7月的后两次人民力量运动中，由于传统政治精英持支持政府的立场，非政府组织参与度则明显下降。在国会中选举上，非政府组织仍然难以撼动传统政治精英控制下的侍从政治体制，所谓的“NGO参选”、“妇女参选”、“绿色参选”对选民的吸引力不够，而政党名单系统为非政府组织所提供的席位也很有限，依附于传统政治精英的小型政党占据了多数议席。(www.xing528.com)

客观上看，菲律宾非政府组织在政治领域发挥的仍然是配合、协调和制衡政府的作用。其政治作用具有明显局限性，所谓发展中国家民主转型时期非政府组织在公民社会与民主化方面的积极作用，在菲律宾非政府组织身上体现不足。爱德华兹（Michael Edwards）在《公民社会》一文中提出，单靠结社组织孤军奋战的话，重大的社会变迁和政治经济系统性变革是不大能实现的，哪怕借助基础广泛的社会运动也做不到。[4]因此从对菲律宾非政府组织的考察来看，笔者认为，对于发展中国家而言，非政府组织在资源环境中所处的地位和发挥的作用仍然具有较大的局限性，要让非政府组织发挥积极作用，政府必须对其进行正确而适当的引导和管理。

在中国，关于非政府组织的双重管理制度的争议日益增多。有些学者认为双重管理制度带来了一系列注册、管理问题，成为制约中国非政府组织发展的最大障碍，不利于建设和谐社会。[5]但我们应当看到双重管理制度的历史合理性及其取得的成绩，对其进行改革应当是去除其中形式化、表面化的一些因素，保留具有实际作用的因素。非政府组织政治作用的局限性决定其不可能拥有较高的政治自觉性，因此改革双重管理制度绝不是放任中国非政府组织自由发展，或是全盘照搬其他国家的管理制度，而是结合中国实际情况，通过改革非政府组织管理制度，提高党和政府管理公民社会的能力，促进公民结社权利的行使，加快社会主义政治体制的发展。