菲律宾非政府组织研究：倡导失灵与企业化

菲律宾非政府人权组织在反马科斯斗争中获得了发展契机，并在1986年后扩大了组织规模，增强了运作能力。在发展中国家里，菲律宾非政府人权组织拥有最好的工作条件，在国际上亦享有很高的声望。然而在马科斯下台四分之一个世纪后，被寄予厚望的菲律宾非政府人权组织并未如预期中的那样，通过自身的政治倡导，有效地改善菲律宾人权状况。菲律宾仍然是发展中国家内人权状况较差的国家，警察、监狱和其他司法机构严重侵犯人权的现象屡禁不止。菲律宾政治犯救援工作小组等非政府人权组织认为，集权时代的酷刑逼供、强制失踪、法外处决等丑恶现象到今天仍然阴魂不散。就连菲律宾的盟国美国也多次发布菲律宾人权报告，称菲律宾存在“普遍的侵犯人权现象”。虽然这些现象的存在不应由非政府人权组织负责，但客观上却反映出菲律宾非政府人权组织的倡导失灵。

（一）立法倡导不足

1986年后，饱受人权侵害之苦的菲律宾非政府人权组织将通过反人权侵害法令作为首要的政治倡导任务，致力于将西方人权法律引入菲律宾，但进展缓慢。以《反强制失踪法》草案为例，菲律宾政治犯救援工作小组、菲律宾人权倡导联盟、强制失踪者家庭等一批非政府人权组织自20世纪90年代起积极推动这项提案，在不同场合宣传主张，号召社会各界支持。然而十多年过去了，这项法令仍然卡在众议院中无法通过。另一部重要的人权法令——《反酷刑法》的情况也与此类似。经过十多年的努力，该法令才勉强于2009年获得通过。但菲律宾非政府人权组织向“联合国反酷刑委员会”第42届大会上提交的报告仍然认为菲律宾当前的法律无法实现其反酷刑的义务。[88]

与上述情况形成对比的是2007年通过的《人身安全法》（国家第9372法令）。该法令旨在打击恐怖主义、保护民众，虽然立意正确，但法律本身条理混乱，逻辑不清，而且给予了强制机关以反恐名义侵害人权的借口，因此在提案阶段就遭到了菲律宾非政府人权组织的强烈抵制。自由法律援助团体等组织多次发布报告，称该法令将使国家强制机关有权以反恐为名，对公民实行秘密逮捕、电话监听、网络监控、财产调查，而且提案结构混乱，前后矛盾之处繁多，很不严谨。但是，即使有众多非政府人权组织的强烈抵制，该法令还是仓促地在菲律宾国会通过。

近年来，菲律宾非政府人权组织还努力推动政府批准加入《反酷刑及其他非人道处罚协议》（Optional Protocol against Torture and Other Cruel，Inhuman or Degrading Treatment or Punishment）、《强制失踪者保护国际公约》（International Convention for the Protection of All Persons from Enforced），废除《人身安全法令》，修订《菲律宾国家警察法》（Philippine National Police Law），加强证人保护计划，制定有关部门违反人权长官负责制度、酷刑口供无效制度等相关法律法规。但整体进展缓慢，收效甚微。从这些事实可以看出，菲律宾非政府人权组织在立法倡导上明显不足。

（二）监督政府不足

菲律宾非政府人权组织的主要倡导对象是政府，目的在于杜绝政府强制机关非法侵害人权的丑恶现象。然而时至今日，非法逮捕、酷刑逼供、强制失踪等臭名昭著的现象还在菲律宾蔓延。美国《2010年菲律宾人权报告》称，菲律宾由政府或其他单位执行的非法处决和政治谋杀成为严重社会问题，部分国家安全机关对受害者采用身体上和精神上的酷刑，或将受害者关押在非人道环境中；强制失踪、非法逮捕现象不断，司法审判被无故延长；左翼非政府组织和非政府人权组织成员经常受到地方安全机关的骚扰。菲律宾人权状况不佳反映出菲律宾非政府人权组织对政府的监督并不充分。如图5-3所示，从强制失踪事件的受害者人数来看，2000年以后，这类事件有所抬头，并在2005年达到一个小高峰。

图5-3　1969—2011年菲律宾强制失踪事件受害人数(www.xing528.com)

资料来源：Families of Involuntary Disappearance，Overall Result of FIND’s Search and Documentation Work：November 1985 to February 2012，2012.

从非法关押政治犯的数量来看，1995年年底菲律宾人权倡导联盟统计菲律宾共有213名政治犯。[89]而据菲律宾政治犯救援工作小组统计，至2009年7月，菲律宾仍然有231名政治犯，他们作为国家的敌人被关押，其中许多人只是政见不同，并未对国家构成任何威胁。[90]人民权益促进联盟在2010年年底则统计菲律宾有353名在押政治犯。整个阿罗约时期，非法关押人数达2059人，法外处决人数高达1206人，其中35人为人民权益促进联盟的成员。[91]如表5-10所示，对比各个时期政府侵害人权情况可以发现，2000年以后，菲律宾法外处决与强制失踪的人数大幅上涨。

表5-10　菲律宾各时期侵害人权情况对比　单位：起/月

资料来源：Gerard Clarke，The Politics of NGOs in Southeast Asia：Participation and Protest in the Philippines，London and New York：Routledge，1998，p.286；Karapatan，2010 Year-End Report on the Human Rights Situation in the Philippines，Manila：Karapatan，2010，p.3.

在农村地区，国际真相调查团（International Fact-Finding Mission）在对菲律宾与土地改革有关的违法案件调查后，发现菲律宾大地主及其手下正在肆意践踏菲律宾法律和国际法，且不受到任何惩罚。他们所从事的一系列犯罪活动，严重损害了农村贫苦大众的人权。但菲律宾政府没有尽到尊重、保护农村贫民人权的责任。在很多案件中，菲律宾国家警察和军队站在地主一边，积极卷入践踏农民人权的案件。[92]2005年，路易西塔庄园工会罢工过程中，14名工人和运动积极分子被暗杀，而这个庄园是阿基诺夫人娘家的财产。2006年10月3日，菲律宾独立教会主教拉门托（Alberto Ramento）主教被杀害，他是人民权益促进联盟的成员，多次参加打拉省（Tarlac）的种植园工人罢工。

上述情况表明菲律宾非政府人权组织在监督政府部门执法上仍然存在明显的不足，间接导致菲律宾人权状况的恶化。